关于金融企业国有资产管理情况调研报告
国有资产属于国家所有即全民所有，是全体人民共同的宝贵财富，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，在推动经济社会发展、保障和改善民生、保护生态环境等方面发挥着重要作用。2017 年 12 月 30 日，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，部署建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度，这是党中央关于国有资产管理和治理的基础性制度安排，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，对于管好用好国有资产，更好发挥国有资产效益、造福人民，对于建设和发展新时代中国特色社会主义，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
为深入贯彻落实党中央决策部署，全国人大常委会 2018 年监督工作计划安排，本次常委会会议审议国务院关于加强国有资产管理情况的报告，包括书面报告的《国务院关于 2017 年度国有资产管理情况的综合报告》和刘昆部长口头报告的《国务院关于 2017 年度金融企业国有资产的专项报告》，重点听取和审议金融企业国有资产的专项报告。为做好相关工作，全国人大常委会预算工委和全国人大财经委组成调研组，在组织召开中央部门座谈会，走访部分驻京中央金融企业，赴上海、江苏、宁夏、深圳等省、市、自治区开展实地调研，委托北京、天津市人大常委会预算工委开展专题调研的基础上，起草形成了调研报告。现将主要情况报告如下。
一、金融企业国有资产与管理基本情况 金融企业国有资产是推进国家现代化、维护国家金融安全的重要保障，国有金融企业是服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的重要力量。近年来，我国金融改革发展取得重大成就，金融企业国有资产规模不断扩大，资产布局有序调整，资产管理逐步规范，国有金融企业进一步做强做优做大，对促进国民经济平稳健康发展、服务国家战略，保障国家金融安全、提升国家核心竞争力等发挥了重要作用。
（一）金融企业国有资产情况 金融企业国有资产是国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和享有的权益，以及凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益。据财政部汇总统计，截至2017 年末，国有独资、控股、参股的金融企业和机构资产总额 241 万亿元，负债 217.3 万亿元，形成金融企业国有净资产 16.2 万亿元。
金融企业国有资产分布情况。金融企业国有资产主要集中在金融企业集团，占比达到 82.7%；集中在中央本级，中央金融企业集团国有资产占全国金融企业集团国有资产的比重为 76.1%；集中在银行业，中央和地方银行业国有资产占全部国有资产的比重分别为 65.3%和54.2%。
截至 2017 年末，全国金融企业境外资产规模 18.1 万亿元，集团层面享有的权益总额 0.9 万亿元，投资总额和权益比 2013 年分别增长了 50%、100%。从级次看，中央本级境外机构数量、资产总额、营业收入和利润都占到 90%以上；从行业分布看，境外业务以银行业为主。
中央金融国有资本经营情况。2017 年，中央国有金融企业实现营业收入 5.8 万亿元，净利润 1.4 万亿元，平均分红比例 28.9%，比 2013年提高了 2.8 个百分点。扣除客观因素，中央国有金融企业平均保值增值率为 110.8%。
（二）金融企业国有资产管理改革进展情况 按照“国家所有、分级管理”的原则，金融企业国有资产由中央和地方政府分别进行管理。党的十八大以来，国务院及其有关部门认真贯彻落实党中央关于完善各类国有资产管理体制、完善国有金融资本管理、完善现代金融企业制度等要求，围绕“建制度、抓管理、防风险”三大主线，不断改进金融企业国有资产管理工作，实现“保值增值、布局优化、质效提增”目标取得积极成果。
1.不断健全管理制度，逐步规范管理行为。党中央、国务院于 2018年 6 月印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，对金融国资管理工作进行了全面系统部署，明确了集中统一、全流程全覆盖、穿透管理和全口径报告等要求。财政部等部门按照党中央、国务院部署要求，在构建以产权登记、评估监管、产权转让、国有股权管理为核心的基础管理框架体系，建立健全金融企业财务制度，制定国有金融企业绩效评价和薪酬管理办法，建立以国有股权董事决策为手段的国家股东意志表达机制等方面取得了一定进展。
2.优化调整国资布局，着力提升国有资本影响力。国有金融资本布局坚持战略性、安全性、效益性有机统一，通过补充资本金更多向关系国民经济命脉和国家金融安全的重要行业、关键领域、重点金融机构集中，通过处置低效无效资产逐步从非核心业务退出，通过加快重组整合步伐提升资产配置效率。
3.不断完善公司治理，有序推进金融机构改革。一是完善国有金融企业法人治理。以公司章程为核心，以规范决策机制和完善制衡机制为重点，通过增加外部董事规范董事会建设，加强董监事任职资格审核，进一步完善了“三会一层”各司其职、有效制衡、协调运作的治理结构。深圳市要求国有金融机构中三分之一的董事是外部董事，以强化监督。二是明确政策性、开发性金融机构职能定位。通过确定改革方案，一定程度上解决了商业银行与开发银行、开发银行与政策性银行、政策性银行之间业务交叉和相互竞争的问题，明确了政策性业务与自营性业务的界限，有利于推动政策性银行回归主业。三是深化国有控股金融机构股份制改革。在坚持国有控股地位的前提下探索混合所有制改革，引入民营资本，优化股权结构，发挥战略投资者作用。四是全面加强党的领导。坚持和完善“双向进入、交叉任职”的体制机制，探索将坚持党的领导与完善公司法人治理有机结合，全面落实党组织研究讨论作为董事会、经理层重大决策前置程序的要求，确保党组织在重大决策、选人用人等方面发挥积极而有效的作用。
4.不断强化服务实体经济、服务国家重大战略意识和能力。国有金融机构着力发挥支持实体经济主力军作用，聚焦国家重大战略和薄弱环节，不断提升服务水平。我国已初步构建起包括主板、中小板、创业板、新三板和区域性股权交易市场构成的多层次资本市场体系。调研的一些地方也在拓宽实体企业融资来源、推进金融精准扶贫等方面做了积极探索。如，江苏省创新以“两无四有”为审贷标准的“小微创业贷”专项产品，有效降低了小微企业的融资门槛和成本，提高了融资效率。截至 2017 年末，全省累计投放 432.3 亿元，支持小微客户 12052 户次，贷款平均执行利率 5.27%，带动新增就业约 3 万人。
5.立足实现保值增值，有效防范金融风险。按照监管要求落实风控指标，积极稳妥处置重大风险案件，牢牢守住不发生系统性风险的底线，有效发挥国有金融机构“定海神针”作用。四大国有商业银行加快健全全面风险管理体系，着力化解信用风险，启动交叉性金融风险防控，夯实操作风险管控和案防基础，持续关注市场风险和流动性风险，强化境外合规风险管控，为防范化解金融风险作出了重要贡献。上海市构建了包括偿债能力、资产治理、盈利能力、投资能力等 4 个方面 35 项指标的金融企业财务风险预警体系，构建全面预算管理、资金管理、内控建设、风险管理和信息化建设“五位一体”风险管控体系，强化企业境外投融资、产权变动、资金管控和资产评估风险防范。
二、金融企业国有资产管理面临和存在的主要问题 调研发现，当前金融企业国有资产管理还面临和存在着布局不优、职责分散、权责不明、机制不科学、经营收益预算管理不规范和法制建设滞后等问题，需要进一步推进金融企业国有资产管理体制机制改革。
（一）国有金融资本功能定位、结构布局需要调整优化 国有资本在社会主义市场经济体系中如何实现科学定位，做到既有利于保持国有资本必要的控制力和影响力，又能促进市场公平竞争和健康发展，更好服务于完善我国基本经济制度，始终是一个重大课题。国有资本在金融领域占主导地位，这个问题显得更为重要。适应新发展理念，实现高质量发展，建设现代化经济体系，要求金融回归本源、有效服从服务实体经济发展；不断扩大国内金融市场对外开放，有效利用国际金融资源，要求国有金融资本提高防范金融风险能力、提高国际竞争力。新要求、新课题、新挑战，需要我们认真研究国有金融企业、国有金融资本的战略定位、规划布局等基本问题，需要我们有效解决国有金融资本功能定位不够清晰、结构布局不够合理、功能作用发挥不够全面等现实问题，需要我们系统研究如何优化国有金融机构布局、如何防范金融机构内部人控制、如何健全国有金融机构法人治理结构等深化金融改革的重大问题。而从调研的情况看，在这些方面，还没有引起足够重视，需要进一步按照全国金融工作会议和中央指导意见精神，加强统筹规划，加强研究落实。
（二）国有金融资本出资人制度亟待落实和完善 出资人制度是国有金融资本管理体制的核心。科学设计国有资本出资人代表、国有资本运营、国有资本经营管理制度，明确相关主体的权利义务和运行规则，是实现由“管资产”向“管资本”转变的关键。从调研情况看，国有金融资本出资人制度还存在以下问题：
一是履行国有金融资本出资人职责的机构尚未统一，存在机构较多、管理较乱的现象。在中央层面，除财政部、国务院授权的汇金公司作为国有金融资本的主要出资人代表之外，部分部门所办金融企业或者机构，由行业监管部门作为出资人，还存在管办不分的问题。从地方层面看，地方金融国有资产管理“九龙治水”、职责不清等问题比较突出。地方金融国有资产监管职责分散在财政、国资、金融办等部门和单位，以及控股集团、平台公司等，监管交叉、监管空白同时存在，而且不同监管主体的要求、标准不一致，加重了企业的遵从负担。
二是金融企业国有资本出资人职责范围边界不够明晰，出资人职责与公共管理职责和行业监管职责的边界不够清晰，存在身份重叠、职责错位等问题。
三是适应管资本要求的市场化、法治化、专业化的国有金融资产管理机制还不够完善。一些政府部门派出的董事、监事缺乏资本投资运营专业能力或金融从业经验，甚至不具备金融从业资格和任职条件，无法有效履行相应职责，成为安排人员解决待遇的途径。在出资人层面，如何根据商业性、政策性等金融机构不同性质，完善授权经营机制，明晰委托代理关系，形成科学的金融国有资本管理架构，有效发挥国有金融资本投资、运营公司作用尚未破题。上海等地方开展的以投资集团作为金融资本运营平台来管理政府出资的金融资产股权的探索，应当进一步总结经验、积极探索、推动制度完善。
（三）国有金融资本经营管理约束不够与激励不足并存 从约束机制看，由于我国国有金融资本出资人缺位、出资人职责不够清晰等问题比较突出，容易造成内部人控制。在内部人权利得不到有效约束，风险意识、合规意识又比较淡薄的情况下，片面追求做大做强容易造成决策和投资的盲目性，国有资产流失损失风险较大。2017 年审计工作报告显示，2010 年以来，某国有金融机构境内贷款或投资尽职调查不充分，3.12 亿美元融资面临损失。内部人权责不匹配，对重大决策失误、重大投资失误等缺乏有效监管和问责。某市一家金融租赁公司 2017 年产生大量不良资产，由累计盈余转为累计亏损，使国有资本金受损。虽然对三十多名责任人进行了问责，但多为记过、警告、通报批评，处理力度偏轻。调研还发现，部分金融企业“三会一层”治理架构“形似神不至”，难以发挥有效作用。2017 年审计工作报告显示，至 2016 年 2 月，某国有商业银行有 51 项境内机构调整事项未按规定报告董事会。
从激励机制看，国有金融企业薪酬制度还不够完善，领导人员差异化薪酬分配机制如何与选任方式相匹配、与企业功能相适应、与绩效考核相挂钩，做到既与社会整体水平相协调，又保持一定的市场竞争力，还需要进一步科学设计。调研中发现，国企“限薪”政策在执行中没有做到有效衔接，容易造成政府直接管理的企业与国有企业集团下属金融企业之间的不平衡。还存在金融机构内部薪酬级差过大以及在“工资”科目以外列支工资性费用的现象。同时，对建立员工持股计划等长效激励机制形式还存在不同意见，亟待研究建立制度、予以规范。调研中也有地方提出，目前银行业薪酬水平、工资费用支出相对较高的现象值得关注。2017 年，某市 18 家银行的工资费用率平均为 44.96%。
（四）金融企业国有资本经营绩效评价机制不够科学 目前，财政部对商业性金融企业和政策性金融机构分别制定了绩效评价办法，但仍没有很好解决商业性金融企业开展政策性业务的绩效评价问题，没有完全做到经营性职能和政策性职能各归其位、有效衔接。
从经营性职能评价看，虽然已经有了盈利能力、经济增长、资产质量和偿付能力等四个维度的评价体系，但实践中规模类、速度类指标较多，质量类、效益类指标较少。由于考核结果又直接与企业薪酬水平相联，导致金融企业经营管理仍然存在重规模利润轻风险管控、重发展轻合规的现象，不利于引导企业做优做强，实现高质量发展。调研发现，不少金融机构甚至一些地方金融国资管理部门都在盲目追求大规模、全牌照。比如有的资产管理公司原本定位在处理坏账和不良资产，现在实际上成为金融控股公司，不仅没有提升资源配置效率，还带来偏离主业、恶性竞争等问题，形成大量潜在风险。对规模和速度的盲目追求，还导致以创新为名的金融资产管理等业务无序发展。大量资金违规进入股市、债市或者以各种资产管理业务的形式套取高回报，不仅挤压了实体经济的资金来源，一些金融机构还通过信托、基金、保险、券商等多重包装、多层嵌套赚取额外收益，进一步推高了企业的融资成本。
作为核心指标的保值增值考核本身还不够精细科学。企业的保值增值受经营、投入、评估等多种因素影响，从调研情况看，对经营性保值增值突出不够，对银行等金融行业的特殊性以及我国利率市场化程度等因素也考虑不够。
从政策性职能评价看，对于服务实体经济、服务小微企业等要求还缺乏全面精确的统计口径和完整有效的评价机制。调研中，相关部门和金融机构多选择各自相对投入较大的行业举例说明，有的只有具体数额、没有增长比例，有的只有增长比例、没有具体数额。有的监管部门明确指出，一些金融机构存在贷款结构失衡、信贷指标未达到监管要求等问题。实践中也往往通过下达规模类、速度类指标来要求，而这些指标不能完全适应政策性考核要求，也难以真正发挥服务实体经济等功能和作用。从调研情况看，由于贷款规模、不良率等缺乏分类考核指标，银行基层对处于产业链末端的小微企业存在恐贷惧贷情绪，认为其资产规模小、抗风险能力弱，在当前经济结构调整期，经营困难加重，坏账风险上升，融资总体风险在加大。这也是造成小微企业贷款难的重要原因。
(五)防范金融风险的意识和能力需要增强 金融风险形势仍较严峻，在不良率控制、不良资产管理、杠杆率控制、信贷理财等方面还存在一些风险隐患。
一是报表反映的银行业不良贷款率整体水平虽然不高，但呈现上升趋势，隐性不良贷款风险需要高度关注。从调研情况看，商业银行不良贷款率从 2017 年末的 1.74%上升至 2018 年二季度的 1.86%，主要是实行严格监管后部分地方农村商业银行不良率的大幅上升。如某市农商行不良贷款率从 2016 年末的 4.13%增至 2017 年末的 16.54%，资本充足率从 11.77%下降至 0.91%，核心一级资本充足率降至-1.41%。调研还发现，潜在信用风险尚未完全出清，个别正常或关注类贷款中仍包含部分多次展期等有较大风险的贷款。一些地方还存在虚假处置不良资产、贷款的五级分类未能准确归类、隐瞒不良贷款、人为降低不良率等问题。
二是经营性风险不容忽视。从审计部门提供的情况看，一些银行的流动性缺口已经达不到监管部门的要求，有的银行发行的理财产品，期限错配问题突出。在控制杠杆率方面，由于与银行表内资产有计提资本准备要求不同，理财等表外资产没有资本充足率的约束，导致理财、表外、通道、同业等形式“影子银行”的无序扩张。在资产管理方面，部分国有金融企业违反国有资产处置制度，在评估过程中不经过评估、备案或者委托不具备资质的评估机构，导致国有资产流失。
三是随着金融领域对外开放步伐加快，一些风险和问题需要提早谋划应对方案。随着更大规模的跨境资金流动，境外金融风险对我国的传染效应和溢出效应将增加，金融风险防控难度进一步加大。外资金融机构的增加可能进一步加剧行业竞争压力，对我国现有金融体系特别是中小金融机构形成冲击。伴随我国金融企业“走出去”，对境外国有资产的管理、绩效评价和审计提出了新要求，对防范国别风险、保障对外投融资安全也应当引起高度重视。
四是应当关注资本市场长期低迷，市值大幅缩水，对股权抵押融资的金融企业可能带来的风险及扩散效应。
（六）金融国有资本经营收益预算管理不够规范 目前，国有金融企业上缴的国有资本经营收益绝大部分列在公共财政预算中的非税收入项下，还没有完全纳入国有资本经营预算，各机构上缴利润的标准也不够明确规范。国有金融资本经营收益预算管理的不规范，影响了国有资本经营预算的完整性，也影响了国有资本经营预算在国有资本战略布局方面作用的有效发挥。
（七）金融企业国有资产相关法律制度建设滞后 总体上看，金融企业国有资产管理主要依据的是财政部制定的部门规章和规范性文件，法律层级不高，权威性不足，约束力不够。具体看，一是党中央、国务院《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，对国有金融资本管理工作提出了一系列新的要求，亟待通过法律法规予以规范落实。二是现行法律涉及特定金融资产的相关规定需要修改完善的，亟待加快修法进程。三是适应落实和推进金融业综合统计和监管信息共享等改革要求，需要加快制定完善相关法律制度。
三、进一步改革完善金融企业国有资产管理的相关建议 加强和改进金融企业国有资产管理，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央关于金融企业国有资产管理改革的一系列重大决策部署，认真解决现实中存在的突出问题，取得实实在在的效果。
（一）确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力，统筹优化国有金融资本战略布局。根据我国经济社会发展的阶段性特征、国家治理体系和治理能力现代化的内在需要、国家整体发展战略和市场经济的基本要求，调整优化国有金融资本行业布局、地域布局、分布结构和股权结构。一是科学规划合理调整国有金融资本在银行、证券、保险等行业的比重，适当提高对证券、保险等行业以及金融基础设施的投资比重，弥补资本市场这一金融体系的短板，为提高直接融资比重，发挥资本市场在促进高新技术产业发展、降低融资成本方面的积极作用夯实基础。二是优化银行业内部国有金融资本结构，通过建立规范可持续的资本金投入机制等方式，使商业性、政策性、开发性银行间结构更加合理；推进混合所有制改革，加快实现国有大银行战略转型，促进中小银行和民营金融机构发展。三是优化境内境外国有金融资本结构，稳步推进大型国有金融机构国际化经营步伐，提高利用国际金融资源能力和国际竞争力。
（二）落实并完善国有金融资本出资人制度，推进金融国有资本管理体制改革。认真贯彻落实党中央、国务院《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，尽快落实财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责的要求，切实解决履行出资人职责机构分散、“九龙治水”问题。按照不缺位、不越位原则制定出资人权利、义务和责任清单，保障出资人权利，履行出资人义务，落实出资人责任。厘清出资人管理与行政管理、行业监管的边界，推动错位职责归位，并建立起出资人管理与行业监管等有效的沟通协调机制，形成落实国有金融资本管理目标的合力。按照市场化、法治化、专业化的理念和政资分开、政企分开原则，区分国有金融机构的不同性质，分类施策，总结国有金融资本授权经营的经验，完善授权经营机制，明晰委托代理关系，形成科学规范的国有金融资本管理架构。
（三）坚持权利、义务和责任相统一，建立有效的激励约束机制。以明确权利义务责任、规范委托代理关系、防止内部人控制为目标，通过完善基础性管理制度、建立科学的经营管理绩效评价体系、强化国有企业经营投资责任追究，实现出资人或者履行出资人职责的机构对所出资金融机构的有效约束。健全并统一国有金融机构薪酬管理制度，完善国有金融机构薪酬决定和调控机制，建立起符合行业特点和机构性质、与社会整体水平相协调、与经济效益、劳动生产率、风险防控等成效挂钩的工资决定和增长机制。按照差异化原则，完善金融机构高管薪酬管理机制，对非市场化选聘的金融机构负责人或工作人员，应当参照同级公务员平均水平确定薪酬。加快研究建立国有金融机构长效激励机制。
（四）健全国有金融资本绩效分类评价体系，促进金融机构落实好服务实体经济等主体责任。按照回归金融本源和高质量发展的要求，健全国有金融资本绩效评价指标体系，特别要处理好保值增值、提质增效等市场经营性基本要求与服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革等政策功能性要求的关系。一是进一步完善对保值增值情况的评价机制，增加质量效益性指标，提高评价的科学性、精准性，真实准确地反映经营性保值增值情况，并以此作为评价绩效的基础性指标，有效抑制盲目追求全牌照和规模扩张冲动。二是针对服务实体经济等目标要求和现实中服务实体经济不到位问题，研究健全金融机构服务实体经济的相关统计和考核体系，对服务实体经济的情况进行量化评价，切实解决目前存在的范围不清、数据不真、情况不明的问题。三是对国有商业性金融机构提供政策性服务，要立足公共管理者身份，运用税收、价格等市场化机制和手段予以引导，并与经营性业绩分类考核，有效落实中央关于金融服务实体经济、服务小微企业等要求。
（五）增强金融安全意识，提高国有金融资本防范风险能力。金融安全是国家安全的重要组成部分和重要影响因素。在经济金融全球化的环境下，在我国不断扩大金融对外开放的背景下，要更加强化金融安全意识，有效防范和化解各种风险隐患。建立金融监管与国资管理相关部门和机构间的联席会议制度，支持各部门之间定期通报情况，共享动态信息，共同研究完善监管措施。行业监管部门定期向国资管理部门推送发现的国有金融企业重大风险隐患，提高国资管理部门风险识别和防范能力。加强银行不良贷款分类确认准确性管理，使不良贷款率真正反映不良贷款水平，完善不良金融资产处置机制。应当高度重视部分地方农商行等局部金融风险，做好风险防范和处置工作，防止演化成系统性金融风险。加强国内金融机构间的信息共享，有效防范国别风险。
（六）完善和规范金融国有资本经营收益预算管理。落实《中央国有资本经营预算管理暂行办法》的要求，将国有金融企业上缴收益全部纳入国有资本经营预算，明确各类国有金融企业上缴收益的标准，细化金融国有资本经营收益预算编制。逐步调整规范国有资本经营预算与一般公共财政预算支出范围的划分，减少交叉、重复安排，将国有资本经营预算真正打造成统筹优化国有资本布局、贯彻落实国家发展战略的重要平台。逐步提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比重。
（七）加快金融国有资本管理法治建设。完善国有金融资本管理法律法规体系。一是研究制定规范国有金融资本授权经营的法律制度，明确出资人职责和授权经营体制，实现权责法定。加快推进国有金融资本管理条例立法进程。二是健全国有金融资产登记、交易和处置、产权流转等配套法律法规，按照分类分级原则明确资产交易和处置规则。三是研究制定或者修改规范金融基础设施的相关法律，依法明确和规范金融基础设施国有资本及其管理。四是落实金融业综合统计要求，修改相关法律的规定，建立健全金融信息统计等法律制度，依法建立部门之间、中央与地方之间的金融信息共享机制。
（来源：
中国人大网）
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