态 国 外 审 计 动 态 第 10 期 （总第 455 期）
审计署审计科研所
2018 年 6 月 22 日
世界审计组织战略规划述评 *
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本文系江苏省教育厅高校哲学社会研究项目（项目批准号：2016SJB630046）的研究成果，并得到南京审计大学政府审计研究基金（课题编号：GAS161026）的资助。
内 容 摘 要
世界审计组织于 2016 年 12 月颁布了其 2017—2022 年《战略规划》，阐述了该组织在新的历史时期的使命、愿景与核心价值，确定了未来六年发展的五大跨领域优先事项和四项战略目标，提出了实现战略目标及任务的重点工作，强调世界审计组织将继续致力于扩大其影响力，为联合国 2030 年可持续发展议程的实现贡献力量，并不断提升审计工作的专业化水平，成为各国最高审计机关今后若干年发展方向的指导。新战略规划可以给我国审计机关完善战略规划、加强能力建设带来些启示。
世界审计组织战略规划述评
一、世界审计组织概况 世界审计组织（International Organization of Supreme Audit Institutions，简称 INTOSAI）成立于 1953 年，由联合国及其专门机构的成员的最高审计机关组成，是国际公认的影响力最广泛、权威性最强的全球性公共部门审计领域专业组织，是联合国经社理事会的谘商之一。世界审计组织是世界各国最高审计机关开展信息交流、技术合作、培训研讨的主要平台，其理念是“经验分享、人人共惠”。截至 2017 年 12 月，世界审计组织共有 194 个正式成员（192个联合国成员国家最高审计机关、巴勒斯坦最高审计机关和欧盟审计院）、5 个没有投票权的协作成员和 1 个附属成员，是世界上成员数量仅次于联合国的第二大国际组织。
世界审计组织下设的机构有世界审计组织大会（International Congress of Supreme Audit Institutions, 简称 INCOSAI），理事会（Governing Board），秘书处（General Secretariat），目标委员会（目标 1：专业准则委员会；目标 2：能力建设委员会；目标 3：知识分享委员会；目标 4：政策、财务与管理委员会）和突发事宜监督委员会。世界审计组织发展培训委员会(INTOSAI Development Initiative，简称 IDI)、国际政府审计杂志（International Journal of Government Auditing）是与世界审计组织保持关联的独立法律实
体。世界审计组织的相关实体还包括七个地区组织，即拉美审计组织、非洲审计组织、阿拉伯地区审计组织、亚洲审计组织、太平洋地区审计组织、加勒比地区审计组织和欧洲审计组织。世界审计组织的网址是 www.intosai.org。
世界审计组织大会是世界审计组织的最高决策机制，每三年召开一次，在各个大洲轮流举办。从成立至今，世界审计组织已经举行了 22 届大会。理事会由 21 名成员组成，经各个地区组织推荐，由大会选举产生。现任主席为阿联酋审计署审计长，任期 3 年。理事会每年召开一次会议，负责在不召开大会期间就世界审计组织的重要事项进行决策。世界审计组织秘书处永久设在奥地利审计院，由奥地利审计院院长担任世界审计组织秘书长。秘书处主要负责开展世界审计组织内部及与外部合作机构之间的联系、加强世界审计组织以及成员的工作能力，提高世界审计组织的透明度，使世界审计组织成为更负责任和更可信赖的组织。
中国审计署自 1983 年成立之前，就于 1982 年 5 月加入了世界审计组织。目前，中国审计署是世界审计组织理事会成员、四大战略目标委员会成员，还担任世界审计组织大数据工作组主席，并加入了世界审计组织框架内的几乎全部工作组，包括环境审计工作组、IT 审计工作组、反腐败和反洗钱工作组、金融现代化与监管改革工作组、国家关键指标工作组、最高审计机关的责任与作用工作组等。中国审计署参加了 1983 年世界审计组织第 11 届及以后的历届大会。2013 年 10 月，中国审计署在北京举办世界审计组织第
二十一届大会，时任审计长刘家义担任世界审计组织理事会主席，任期至 2016 年 12 月。大会总结了世界审计组织成立六十周年所取得的主要成果和经验，围绕“国家审计与国家治理”、“最高审计机关促进财政政策长期可持续性”两大议题进行讨论，最终通过了唯一正式成果文件《北京宣言》，宣言的核心是明确了各国最高审计机关的作用和目标——推进政府良治和全球治理。
二、世界审计组织战略规划体系 2016 年 12 月，世界审计组织在阿联酋阿布扎比召开第 22 届大会，批准了世界审计组织《2017—2022 年战略规划》。这是世界审计组织自《2005—2010 年战略规划》《2011—2016 年战略规划》后的第三个战略规划。新规划阐述了世界审计组织在新的历史时期的使命、愿景与核心价值，确定了未来六年发展的五大跨领域优先事项和四项战略目标，提出了实现战略目标及任务的重点工作，重申世界审计组织将继续致力于扩大其影响力，加强与联合国的联系，为联合国 2030 年可持续发展议程的实现贡献力量，并不断提升审计工作的专业化水平，成为各国最高审计机关今后 5 年发展方向的指导。
（一）使命、愿景与核心价值。
作为全球公共部门审计领域内权威的专业组织和联合国重要的合作伙伴，多年来世界审计组织一直秉持和践行着“经验分享、人人共惠”的宗旨。世界审计组织的使命、愿景和核心价值都体现了这一理念和原则。
世界审计组织在其使命中指出：世界审计组织是一个自主、独立、专业、非政治性的组织，旨在为最高审计机关提供相互支持，促进各种观点、知识和经验的交流，在国际社会中担任公认的最高审计机关全球代言人，为公共部门审计提供高质量的审计准则，促进实现良治，推动最高审计机关加强能力建设并持续提高绩效。世界审计组织的愿景是通过增强最高审计机关履职能力，帮助各国政府提高绩效、增强透明度、确保问责、维护信用、打击腐败、增强公共信任度、提高公共资源收支使用的效率和效果，为人民谋福利，促进实现良治。战略规划提出，世界审计组织的价值包括六大部分：基于最高审计机关需要的需求评估、制订专业准则与指南、推广实施专业准则与指南、促进最高审计机关之间的知识分享、加强最高审计机关的能力建设与发展、监督与评价。世界审计组织的核心价值是独立、廉正、专业、信誉、包容、合作、创新。
从世界审计组织的使命、愿景和核心价值，都可以看到其中居第一位的最重要的价值就是最高审计机关的独立性。可以说，独立性是审计的灵魂。世界审计组织早在其 1977 年发布的《利马宣言》中就有所阐述，并于 2007 年通过了《墨西哥宣言——最高审计机关的独立性》，强调独立性是确保最高审计机关高效、独立地履行职责所必须具备的基本要求，并确认了独立性的八项相关原则——称之为“最高审计机关独立性的八大支柱”：法律地位、审计资源、最高审计机关领导人、工作运行、获取信息、报告审计结果、决定审计报告的内容与时间、有效的跟踪机制。世界审计组织认为，只
有建立充分独立、有能力、可信赖和专业的最高审计机关，才能够确保问责、透明、良治和公共资金的合理使用；最高审计机关提升和保护其独立性的最有效办法之一，就是清晰地、一贯地展示最高审计机关及其工作的价值和裨益，并以此来实现世界审计组织的价值。
（二）战略目标。
为了完成使命、实现愿景、体现价值，应对新的挑战和新兴事宜，研究如何持续不断的发展进步，将其发展成为国际组织的典范，世界审计组织在维护其核心价值的基础上，从专业准则、能力发展、知识共享和知识服务、让世界审计组织作为国际组织的价值最大化等方面，提出了未来发展要全力实现的四大战略目标，在全球层面上加强公共部门的外部审计。世界审计组织号召所有成员包括大会、理事会、秘书处、战略目标委员会、地区组织、工作组等在各自授权和职责范围内，共同致力于实现本组织的战略目标。
1 ．完善专业准则。第一项战略目标的内容是：通过宣传、提供和维护《最高审计机关国际准则（ISSAI）》，推动制订和采用适当、有效的专业准则，促进建立强有力的、独立的且具有跨领域能力的最高审计机关，鼓励实现良治。
自 2004 年起，世界审计组织就致力于为公共部门外部审计制订一整套广泛公认的国际专业准则，并提供相应的能力建设与框架支持。《最高审计机关国际准则》第 1 号《利马宣言》、第 10 号《墨西哥宣言——最高审计机关的独立性》强调了支持最高审计机关独
立开展工作的重要性；《最高审计机关国际准则》第 100 号《公共部门审计的根本原则》明确规定了开展公共部门外部审计及财务审计、合规审计、绩效审计三大类型审计工作所遵循的基本原则和主要概念。随着这些原则的确定，世界审计组织已经为《最高审计机关国际准则》的制订与完善奠定了一个共同的基础，也为各国开展公共部门审计制订相应的国家准则提供了专业参考。在此基础上，世界审计组织在 2017—2022 年战略规划中，就这一战略目标赋予了新的内涵。
世界审计组织设立了专业准则委员会（The Professional Standards Committee, 简称 PSC），现由巴西最高审计机关担任主席，旨在制订并维护、更新一系列与公共部门审计和良治相关的专业准则和指南，以及与国际会计师联合会及其他准则制订机构积极合作，确保开展独立、优质的公共部门外部审计，为各国最高审计机关的工作以及相应出具的审计报告增强可信度，并促进政府工作的透明、问责与高效。委员会下设财务审计与会计、合规审计、绩效审计、内部控制准则等 4 个分委员会。为了实现这一战略目标、确保专业准则的有效完善，战略规划又细化提出了 5 项战略任务：（1）提供强有力的机构框架以支持准则制订工作，包括建立一个永久的准则制订机构（世界审计组织专业公告论坛）、一个技术支持部门和一个独立咨询部门。（2）确保《最高审计机关国际准则》足够清晰、切题和适用，成为世界审计组织成员首选的解决方案；《最高审计机关国际准则》应当被所有利益相关方公认为公共部门
审计的权威准则体系。（3）使《最高审计机关国际准则》成为开展审计人员职业教育和认证项目、其他教育和准则培训的有效资源。（4）努力实现世界审计组织专业公告的持续开发，并确保其得以定期维护。（5）对准则的实施和采用情况进行监督，将有关的问题反馈给准则制订流程，确保准则的制订尽可能地适用和切题。
为了实现专业准则的有效完善，完成战略目标 2 及其细化任务，确保各国最高审计机关开展独立、优质的公共部门外部审计，专业准则委员会将开展如下工作：
建立一个汇总世界审计组织准则制订方面专业技术经验的通用论坛，并负责其运行维护；作为世界审计组织专业准则框架的制订机构，在准则制订方面代表世界审计组织各成员国发表意见。
强化准则制订的治理结构，提高世界审计组织各成员国、捐助机构和其他利益相关方对世界审计组织准则制订的信任度；在开发新指南时，确保其与《最高审计机关国际准则》以及其它公共产品进行充分的沟通协调。
成立技术支持部门，保证准则起草的高效、优质，促进各类准则得以广泛认可、采纳和实施。
吸收专业准则委员会的观察员和准则用户、国际审计组织以及其它相关机构的代表，组成专家咨询组，提供专业咨询服务。
对世界审计组织的准则制订过程进行监督，确保其遵循专业准则正当程序的所有规定，必要时帮助其改进。
建立最高审计机关国际准则网站，保证访问量的持续、稳步增长，确保网站内容的准确、有用。
建立监督机制，收集各国最高审计机关关于推广实施最高审计机关国际准则的反馈意见，以及在审计工作中应用最高审计机关国际准则或者作为各国制订国家准则基础的实务经验，将这些信息反馈回准则制订过程。
与战略目标 2 密切合作，在战略目标 2 下面建立审计人员资格能力框架，开展认证项目。
与战略目标 3 之下的各项活动计划密切合作，推动知识分享，利用各类技术经验促进开发世界审计组织相关专业准则。
与发展培训委员会、世界审计组织相关机构、其它国际准则制订机构以及合作伙伴等开展合作，共同致力于建立强有力的、独立的且具有跨领域能力的最高审计机关，鼓励实现良治。
2 ．加强能力发展。世界审计组织致力于确保其所有成员国最高审计机关都能够从满足自身实际需求的能力发展活动中受益。这一战略目标的内容包括：推动独立的各国最高审计机关和各地区组织开展各种能力开发活动，增强其专业能力；向世界审计组织通告有关最高审计机关能力发展事项等的决策；与捐助机构、相关合作伙伴和利益相关方等开展合作，通过这些方式支持最高审计机关增强履职能力，最大化地实现其向社会提供的价值和裨益。
这一战略目标可以分解为 5 个方面的具体任务：
（1）抓住机遇、迎接挑战，帮助寻找评价世界审计组织-捐助机构合作机制等的解
决方案。（2）加强世界审计组织系统化的职业发展建设，使之成为职业能力发展和推行审计师职业化的支柱。（3）在最高审计机关和地区组织的层面倡导并支持能力发展，维护最高审计机关绩效评估框架的有效性，并扩大其应用范围。（4）分享能力发展的构想，通过实务社区等途径满足最高审计机关的需求。（5）与国际发展机构广泛开展战略性交流，维护最高审计机关的能力发展利益。
世界审计组织下设能力建设委员会（Capacity Building Committee，简称 CBC），负责领导这一战略目标下的相关活动，现任主席由南非最高审计机关担任。委员会鼓励各国最高审计机关充分利用世界审计组织开发的一些能力建设工具，包括最高审计机关绩效评估框架、最高审计机关廉洁度自我评估工具以及同业复查、客户和利益相关方的反馈等，积极开展人员培训、技术合作、信息共享和其它能力建设活动，并为此提供指导与协助，增强各国最高审计机关的履职能力，提升专业化水平。能力建设委员会还将与各地区审计组织、其他目标委员会、秘书处、发展培训委员会、世审组织捐助机构合作机制以及其他相关机构密切合作。战略规划还详细总结了相关各方在加强能力发展方面所承担的职责与发挥的作用。
为了加强能力发展，完成战略目标 2 及其各项具体任务，能力建设委员会将开展如下工作：
在世界审计组织专业公告论坛的帮助下，加快准则和指南的开发工作。这些准则和指南的主要内容包括审计人员的教育、
培训和能力发展，以及世界审计组织审计师认证特别工作组关于审计师职业化的初步进展和未来构想。
建立“区域能力发展论坛”这一地区性实践交流平台，在跨地区层面和战略高度就地区能力发展、地区职业化等相关议题进行交流和讨论。
继续推广同业复核和合作审计等能力发展工具，促进最佳实务的交流及实践社区的应用。
对最高审计机关绩效评估框架提供战略指导，并对其实施、维护、利用等全过程进行监督。
通过能力建设委员会网站、《国际政府审计杂志》、各类文章以及国际会议等途径，分享能力发展领域的知识和经验。
宣传并鼓励各国最高审计机关使用《最高审计机关廉洁度自我评估工具》，支持最高审计机关成为廉洁、透明和问责的典范。
持续关注处于脆弱状态中的最高审计机关，尤其是 2030年可持续发展议程对其能力发展需求的影响。
与国际发展组织平台开展战略合作，提升最高审计机关的能力发展需求，强调最高审计机关的责任与作用。
支持并倡导最高审计机关之间开展中长期的同业合作，促进机构能力的发展。
3 ．促进知识共享和知识服务。世界审计组织的第三个战略目标建立于本组织赖以生存且长期以来一直遵循的宗旨之上——即
开放、共享与合作，旨在通过各类知识开发、知识分享和知识服务活动，包括提供和修订世界审计组织各类公共产品；为社区交流网站提供基准并做好运行维护，鼓励各成员之间高效沟通；研究最佳实务，并就各方共同关心和感兴趣的问题开展研究等方式，鼓励各国最高审计机关之间开展合作、相互协作，不断改进提高。其主要目的是为各国最高审计机关建立一个知识分享与经验交流的平台，帮助其在各自的工作权限、履职能力和优先工作范围内，对可持续发展目标实施情况进行跟踪和检查，提供专业支持并做出贡献。
本目标的主要工作由知识分享与知识服务委员会（The Knowledge Sharing and Knowledge Service Committee，简称 KSC）负责领导，现任主席为印度最高审计机关。该委员会是 4 大战略目标中下属工作组最多的一个，目前共设立了 11 个工作组：公共债务、IT 审计、环境审计、反腐败与反洗钱、国家关键指标、最高审计机关的价值与裨益、金融现代化与监管改革、采掘业审计、公共政策与项目的评估、公共采购审计及大数据工作组。委员会主要通过以下具体目标支持最高审计机关进一步提升专业化水平，并不断改进工作：（1）在公共部门审计的不同领域开发各类专业技能并加以维护，为世界审计组织专业公告框架提供有关内容。（2）促进各成员国最高审计机关之间进行知识分享与经验交流。（3）与世界审计组织能力建设委员会、发展培训委员会以及其他机构共同努力，根据同业复核和最高审计机关绩效评估框架的检查成果，进行跨领域的知识分享与经验总结，从而不断改进最高审计机关的工
作。
为了实现知识的共享与服务，知识分享委员会将开展以下工作：
开发世界审计组织新的产品和产品线：与世界审计组织其他机构开展协作，根据专业公告论坛的建议，为开发新的准则和指南以及其他产品制定工作计划、设定关键时间节点；与其他利益相关方密切合作，为世界审计组织支持可持续发展目标的实施并对其进行跟踪和审核开发相应产品。
修订《最高审计机关国际准则》：与专业准则委员会和世界审计组织专业公告论坛密切合作，制定年度计划和目标，对现有的准则进行更新和修订。
由知识分享委员会与发展培训委员会共同设立社区门户网站：知识分享委员会已经与发展培训委员会合作开通了一个知识分享的中心平台，内容包括实务社区、博客、在线调查、百科、虚拟会议以及其他媒介，可以快速、有效地收集各类观点和经验并分发交流。
开展项目研究：知识分享委员会牵头建立一项交流机制，鼓励在世界审计组织的内部和外部就公共审计开展项目研究，并促进世界审计组织与相关学术机构就共同关心和感兴趣的主题开展研究。
实现共同参与：知识分享委员会、其他战略目标委员会、发展培训委员会、各地区组织、突发事宜监督委员会以及秘书处等
利益相关方将共同努力，避免重复工作，力求协同效应。
促进持续发展：与世界审计组织能力建设委员会、发展培训委员会以及其他机构开展合作，收集各国开展同业复查和最高审计机关绩效评估框架的经验教训并进行总结交流，不断改进最高审计机关的工作。
与《国际政府审计杂志》和秘书处通力合作，扩展社交媒体、视频和交互工具的使用，确保世界审计组织、合作伙伴以及其他利益群体之间实现“实时沟通”。
充分发挥各工作组、特别工作组以及实务论坛等的作用，向所有感兴趣的最高审计机关开放，促进知识和经验的产生与传播。
4 ．实现国际组织价值最大化。世界审计组织认为，要实现联合国《2030 年可持续发展议程》中设定的第 16 项目标，自己首先必须成为一个有效、负责和包容的国际组织，成为国际组织的典范。这一承诺体现为世界审计组织的第四项战略目标——致力于最大化地实现世界审计组织的价值，即在尊重地区自主权、保持平衡性以及各成员国最高审计机关所代表的不同审计模式和审计方法的同时，采取确保工作经济性、效率性和效果性的方式组织和管理世界审计组织，以实现及时决策和有效治理。
与前面三项战略目标不同，战略目标 4 关注的是协调整个世界审计组织的管理和运作，以身作则，使自己成为一个有效、负责和包容的国际组织。最大化地实现世界审计组织的价值，对内而言就是确保世界审计组织自身的良好运作，对外而言就是帮助每一个最
高审计机关增强其价值和作用，从而促进实现良治和法制。这一目标的内容是确保世界审计组织自身运作的经济、效率和效果，整个组织的运转完全遵循预算的规定并对掌握的资源进行合理的分配，这也是实现世界审计组织全部战略目标的基础。
世界审计组织建立了政策、财务与管理委员会（Policy, Finance and Administration Committee， 简称 PFAC），由沙特阿拉伯最高审计机关担任主席，协助理事会与秘书处密切配合，领导目标 4 的工作。委员会的成员包括很多世界审计组织内部各机构的领导人，如专业准则委员会、能力建设委员会和知识分享委员会的主席，他们更多地参与政策、财务与管理委员会的工作，也有利于进一步推进世界审计组织各项重点工作、目标、任务和项目的协调与整合。
为了成为典范的国际组织，最大化地实现世界审计组织的价值，政策、财务与管理委员会将开展以下工作：
监督战略规划的实施进展，评估自身的绩效。为了保证战略规划的成功实施，对其进展情况定期进行监督是非常必要的。各战略目标的主席每年要与其他目标主席以及秘书处协调配合，对其负责的战略目标之下的每一项任务的完成进度及取得成果进行监督检查，尤其要关注事关世界审计组织全局的重点工作的进展情况，之后要汇总所有结果，区分优先重点、决定后续工作。在向理事会报告之前，各目标主席需将各自战略目标复核结果摘要以及后续工作动议提交政策、财务与管理委员会，汇总编制年度绩效和问责报告，在《国际政府审计杂志》和世界审计组织网站发布。
有效管理和利用世界审计组织的各类资金资源，力争以最优方式完成战略规划各项任务。继续优化项目融资方式，根据通货膨胀率对会费进行调整，整合指定用途的特殊捐赠，明确承办方应尽义务，设法取得承办方最高审计机关关于资源承诺（包括资金、实物以及可能的外部援助）的书面担保。世界审计组织各委员会、工作组、特别工作组、实务社区及其他项目均要对履行职责所需的实物和资金进行充分考虑。
有效组织、维护和管理世界审计组织-捐助机构合作机制，提供政策指导。政策、财务与管理委员会要帮助各国最高审计机关加深对合作机制以及通过合作机制提升能力的了解，认真执行合作谅解备忘录。
建立“全面风险管理”体系，帮助世界审计组织及时发现、评估并管理所面临的风险，进而有效应对全球性和地区性各类突发事宜。突发事宜监督委员会负责监控世界审计组织关系全局的重要事宜，协调、整合各类战略和项目，制订风险管理战略提交理事会决策。
继续与相关国际组织开展合作。在秘书处的协调下，世界审计组织继续与联合国就促进公共管理、实现可持续发展目标、促进良治和反腐败等加强合作，并与国际捐助机构、各国议会联盟、国际会计师联合会、国际内部审计师协会、世界银行、国际货币基金组织、联合国环境规划署以及经合组织等国际机构开展合作。
通过网站、《国际政府审计杂志》及社交媒体、视频和交
互工具等，加强组织内部以及与外部合作伙伴和利益相关方的交流沟通，包括公开年度战略目标复核报告、项目调整及改进计划，促进及时、准确和透明的内、外部交流。
（三）跨领域优先事项。
作为对世界审计组织广泛开展工作所依托的四大战略目标的支持，世界审计组织确认了下列五个跨领域的优先事项，为未来数年世界审计组织聚焦工作重点、实现战略目标提供了支撑。世界审计组织的五大跨领域优先事项是：
1 ．宣传和支持最高审计机关的独立性。作为公共部门外部审计的全球代言人，世界审计组织积极宣传和支持建立适当的宪制和法律框架，使最高审计机关拥有广泛、充分的审计授权，不受制约地获取所需信息，不受限制地公开审计报告，实现组织和财务上的独立性。世界审计组织所发布的《利马宣言》和《墨西哥宣言》确立了独立的最高审计机关的根本职责，并确认了独立性的八项相关原则。国家审计的基本原则和最高审计机关的独立地位已于 2011、2014 年以两次联合国决议的形式通过并纳入国际法。
对于最高审计机关而言，保护并提升其独立性的最有效办法之一，就是清晰、一贯地展示最高审计机关及其工作的价值和裨益。世界审计组织特别关注最高审计机关对其价值和裨益进行定期评估，评估内容一方面是最高审计机关的自身运行情况，另一方面是审计工作的价值增值，即最高审计机关在增强公共行政的效率、效益、问责和透明度方面发挥的作用。世界审计组织鼓励最高审计机
关接受同业复查，对审计质量保证流程进行外部验证。
2 ．根据各国可持续发展战略和审计授权，对可持续发展目标（ （SDGs ）进行监督和评估。通过审计促进实现可持续发展，既是联合国的要求，也是世界审计组织《北京宣言》的重要内容。联合国于 2014 年通过 A/69/228 号决议指出，最高审计机关在增强公共行政的效率、问责、效益和透明度方面发挥重要作用，有利于实现国家发展目标以及国际公认发展目标。2016 年 12 月召开的世界审计组织第二十二届大会，将“世审组织如何通过促进良治和加强反腐为联合国 2030 年可持续发展议程做出贡献”作为重要议题。世界审计组织 2017—2022 年战略规划，就是世界审计组织及其成员国最高审计机关，依据各国最高审计机关的审计授权、履职能力和国家优先战略，积极服务于国家可持续发展议程、支持实现可持续发展目标，并对其实施进展情况加以跟踪监督及评估报告的路线图。
世界审计组织可以协助最高审计机关通过如下四种途径，在国家、地区及全球层面帮助实现可持续发展目标：一是评估各国政府的可持续发展准备工作，包括对国家可持续发展战略和计划进行审计，对可持续发展项目实施过程中的监管和报告程序进行审查，并对项目运行相关数据的可靠性进行审计。二是对可持续发展相关政府重点项目的实施情况和政策绩效直接进行审计，对审计结果加以评价和分析，并提出改进措施建议。三是通过对公共财政管理进行审计，直接助力实现可持续发展目标之十六，即保证政府部门高效、透明地运作，提高公共机构透明度、效率性以及可信度。四是率先
垂范，不断强化最高审计机关自身建设，建立审计机关绩效评价体系，使最高审计机关成为透明度和信誉度的模范组织。
3 ．协调整合准则制订、能力发展和知识分享工作。作为公共部门审计的准则制订机构，世界审计组织不仅要制订颁布用于指导公共部门外部审计的审计准则、指南、良好实务指引以及其它公共产品，更重要的是确保最高审计机关掌握所需技能、具备必要能力，实际应用审计准则，提供准确、优质的审计服务，提升审计工作的整体绩效。为此，世界审计组织致力于将准则制订、能力发展、知识分享、监督评估等各项工作进行有机整合，并强调这项工作涉及世界审计组织所有机构，要求在各国、各地区及全球层面予以关注。
为了对相关活动进行有机整合使之相互支持，世界审计组织将采取一些措施，如将各战略目标主席列为政策、财务与管理委员会成员，组织对战略目标实现情况进行年度考核，设立世界审计组织专业公告论坛作为准则制订管理机构，设立能力发展地区论坛推动各地区组织交流经验等。同时，世界审计组织与各捐助机构建立合作伙伴关系，支持发展中国家最高审计机关加强能力建设、提升工作绩效。
4 ．保持适度警惕，及时应对机遇和风险。世界审计组织需要抓住有利机遇，也需要有效管理面临的风险，以便及时应对各类风险挑战与突发事宜，支持实现各项战略目标，建设一个战略化、敏捷的国际组织。为此，世界审计组织设立了突发事宜监督委员会，并实行全面风险管理，通过对所有可能的风险进行系统地甄别、评
估、评定、排序和管理，就应对风险和突发事宜进行研究分析并提出对策建议，向理事会报告工作。
突发事宜监督委员会需要与世界审计组织各地区组织、秘书处、其它机构及外部机构等密切合作，对可能影响地区事务的突发事宜保持警惕，密切关注气候变化、国际金融发展等全球性事件给不同地区带来的影响等。委员会还要确定持续关注的重点，确保世界审计组织各项跨领域优先事项能够完全、一致地整合到各项战略目标及其重点任务中。
5 ．促进并加强世界审计组 织各地区组织之间的合作，提升专业化水平。鉴于世界审计组织众多的成员来自不同的地区，不同国家的最高审计机关还存在着多元文化及地缘因素，世界审计组织设立了七个地区组织，注重充分发挥各地区组织的作用，并以此作为实现世界审计组织战略目标的重要途径。在帮助各国最高审计机关对 2030 年可持续发展议程及国家可持续发展相关活动进行跟踪和检查方面，地区组织定位明确、作用突出。同时，地区组织开展工作、沟通信息，对世界审计组织的有关活动也能够起到指导借鉴的互惠作用。为此，战略规划提出应促进并加强世界审计组织各地区组织之间的合作，共同提升专业化水平。
各地区组织之间可以采取多种方式相互分享信息、交流经验、开展合作，例如举办跨地区研讨培训活动、交流审计方法及相关工具、建立实务社区、组织跨地区合作审计、开展同业复核等。规划还提出设立能力发展地区论坛，便于各地区组织在跨地区及战略层
面上相互协商，共同处理地区发展事务。
三、启示与建议 世界审计组织的战略规划具有体系完整、涉及面广、内容丰富、分工明确、系统性强等特点。借鉴世界审计组织的战略规划，对我国国家审计机关完善战略规划、加强能力建设、推进审计事业发展有如下启示和建议：
（一）培育、提炼核心理念和精神，加强审计机关文化建设。
组织的使命、愿景和核心价值决定着组织战略规划的制定。为了形成更有效的战略规划体系，世界审计组织提出了贯穿战略规划始末的使命和核心价值，可以说这是世界审计组织首要的文化建设。同样，审计机关的生存和发展也离不开文化因素的协调和凝聚，新时代更要全面体现和积极践行中国特色社会主义审计的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。审计机关的文化建设，既要反映审计工作的指导思想，并得到全体审计人员和利益相关方的共同认可，又要贯穿于所有的审计工作，以最大程度地团结全体审计人员，激发工作积极性和创造力。因此，我国国家审计机关要实现自身的健康发展和壮大，首先应当培育审计核心理念，提炼审计精神，建设富有自身特色的新时代中国特色社会主义审计文化，并将其渗透到组织治理与审计实践中，协调各方利益诉求，最终实现文化团结人、激励人的目的，确保审计机关的生命力和竞争力。
（二）完善战略规划制度框架，促进审计机关可持续发展。
系统性、全局性、长期性、前瞻性的战略规划是审计机关持续
发展的不竭动力。世界审计组织十余年来连续制定三个五年战略规划，明确规定了组织的使命、愿景、核心价值和战略目标，更说明了战略规划的重要性。我国制定实施的《“十三五”国家审计工作发展规划》，在中国特色社会主义新时代的背景下，强调国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，以促进完善国家治理为目标，紧紧围绕国家发展规划确定的目标和任务，聚焦重点开展审计监督，体现了审计工作的全局性、针对性和前瞻性，是指导审计事业可持续发展的战略行动纲领。从逻辑架构看，审计规划明确提出了指导思想、发展目标、基本原则、主要任务和具体措施，涉及财政、金融、企业、民生、资源环境、经济责任等多种审计类型，但还缺乏与五年规划衔接配合和相互支撑的具体审计业务滚动计划。从规划内容看，各项具体任务与战略目标的关联衔接不够紧密，有些地方存在交叉重复；缺乏对规划实施的风险分析与可能的舞弊控制；重点工作与部门预算尚未建立对应关系，规划内容缺乏应有的资金支持。从执行上看，世界审计组织不仅通过网站及《国际政府审计杂志》发布规划，每年还要求战略目标主席对其负责的每一项战略任务的完成进度及取得成果进行监督复核，并公开年度战略目标复核报告、项目调整及改进计划。完善我国审计机关的审计规划也需在执行力上下功夫，规划的实施不仅要研究制订具体落实措施，也要加强对规划执行的监督检查、中期考核和效果评估，每年应召开专门会议进行研讨分析，并根据形势发展变化需要，对规划进行滚动修订和完善，以增强规划的适应性和针对性，多措并举跟
踪监督，确保完成规划确定的目标任务。
（三）统筹整合优化配置审计资源，进一步加强能力建设。
中国特色社会主义新时代给审计事业发展带来了前所未有的历史性机遇，也对审计工作提出了新的更高要求。审计战略规划的完善与实施，迫切需要审计机关进一步加强自身能力建设，统筹整合优化配置审计资源，推进审计工作创新发展。在人力资源建设方面，审计机关要培养审计干部的政治责任感、历史使命感和职业荣誉感，改善审计人员的专业知识和能力结构，加强人力资源的统筹整合与优化配置，创新人力资源管理体制和培养模式，努力建设适应新时代中国特色社会主义发展要求的高素质专业化审计干部队伍。在审计工作组织运行方面，审计机关要创新审计组织方式，改进审计业务和管理程序，实现人力资源、技术资源、信息资源的合理优化配置；科学谋划和安排审计项目，实现各类审计、各专业审计之间的衔接和呼应，促进信息共享和利用，提升审计合力；强化科技强审理念，加快审计信息化建设，积极开展大数据审计，提高信息化环境下审计机关的履职能力。在自身治理方面，审计机关要针对外部环境变化，适时调整和优化内部组织架构，创新制度机制；以建设模范组织为目标，以绩效管理为核心，建立健全并有效执行审计业务、人力资源、财务管理、资产配置等各方面的管理制度和程序，采用更加富有创造性的审计工作方式，最大化地实现组织价值。
作者：审计署国际合作司
邢剑锋
南京审计大学政府审计学院
张文秀
参考文献：
1．Strategic Plan of INTOSAI 2017-2022，世界审计组织网站www.intosai.org 2．姜海鹰、杨宇婷，《发挥国家审计在促进全球可持续发展中的重要作用》，《审计研究报告》2017 年第 14 期 3．张文婧， 《世界审计组织战略规划的路径选择、成果与启示》，《中国审计》2012 年第 23 期
附：世界审计组织结构图
报：署领导。
送：各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），
署机关各单位、各派出审计局、各特派员办事处、各直属单位，中央
纪委驻署纪检组，南京审计大学。
发：本所所领导、各处，存档。
共印 40 份
编辑：卢益群
审核：刘力云
签发：姜江华
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