试验区土地开发利用调研报告 土地集约利用是指在兼顾环境效益和社会效益的前提下，通过调整土地使用目的、增加对土地的投入，达到提高土地的利用效率、增加经济效益、节约用地目的的一种土地利用方式。随着海洋经济的飞速发展，世界经济越来越向沿海地区集中。市地处海岛，是沿海地区一类特殊的区域单元，土地供需矛盾突出，海洋型经济倾向明显。加强对土地的集约利用，是破解土地资源瓶颈的主要途径，是建设海洋经济综合开发试验区的重要要素保障。
一、市土地利用现状 （一）土地资源总量及结构
xx 年市土地总面积 145470 公顷，其中农用地 94597 公顷，占总土地面积的 65.03%；建设用地 29865 公顷，占总土地面积的 20.53%；未利用地面积 21009 公顷，占总土地面积的 14.44%。
1 、农用地现状 xx 年市农用地 94597 公顷，其中耕地面积 27598.87 公顷（40.05 万亩），占土地总面积的 19.68％，主要分布在本岛的平原沿海地区；园地面积 2115.27 公顷，占土地总面积的 1.51%，主要分布在本岛的丘陵平原交接处；林地面积 50950.94 公顷，占土地总面积的 36.33%，在全市各大陆岛均有广泛分布，其中主要集中在本岛、岱山岛、泗礁岛、衢山岛的丘陵地带；其他农用地 8505.07 公顷，占土地总面积的 6.06%，以坑塘水面为主。
2 、建设用地现状 xx 年市建设用地 29865 公顷，其中城乡建设用地 14605.34公顷，占土地总面积的 10.42％；交通水利用地 3975.44 公顷，占土地总面积 2.83%；其他建设用地 5490.46 公顷，占土地总面积 3.92％。整理文章由 城乡建设用地中，城镇工矿用地 8450.55 公顷，人均 140 平方米；农居点用地面积 6154.79 公顷，人均 146 平方米。交通水利用地中，交通用地 2130.47 公顷，主要依托本岛公路网和各大港口分布；水利设施用地 1844.97 公顷，主要为在本岛的水库。其他建设用地中，风景名胜设施用地 140.23 公顷，集中分布在各风景名胜区；特殊用地 1234.64 公顷，主要分布在本岛沿海地区；盐田面积 4115.59 公顷，各县区沿海地区均有分布。
3 、未利用地现状 xx 年，市未利用地面积 26991.58 公顷，占土地总面积的19.24%。其中水域面积 769.46 公顷，滩涂沼泽 12308.09 公顷，自然保留地 13914.02 公顷。
（二）海岛土地资源的特殊性
1 、土地类型多样，可开发利用土地分散并且数量有限。群岛由天台山、四明山余脉入海而成，全市 1390 个岛屿，地貌基本以丘陵为主，平原较为狭窄。从地貌类型统计看，高丘占 9％，低丘占 61％，平原仅占 30％。市内较大的岛屿有较高山峰、丘
岗，分层次构成以本岛为典型的高丘、低丘、平原、滩涂（潮间带）以及海域地貌的环状结构。较小岛屿往往是一山一岛或一丘一岛，以低丘地貌为主。群岛环境导致市可开发利用土地面积分散、狭小，开发成本高；丘陵面积在全部土地面积中所占的比重最大，导致可开发利用土地的更加有限，并在一定程度上增加土地开发利用的难度。整理文章：
2 、土地开发利用模式与大陆迥异。市人多地少、淡水资源短缺、陆地生态系统脆弱，农业发展存在着明显的劣势。另一方面，市依海而存，也必将依海而兴，其海洋优势正随着社会经济发展水平的提高、消费观的变化而不断显现，市土地开发利用模式与大陆存在显著差异。市土地开发利用要转变对农用地的认识，农用地存在的意义与大陆有很大差别，从目前的现状来看，市农业产值中 90%以上为渔业产值，耕地主要以提供蔬菜、水果为主，粮食中的大米基本是外调，而林地主要以生态功能为主。也就是说，发展现代渔业应当成为市农业发展的主要方向，农业用地面积减少不会影响市农业经济的稳定发展。
3 、滩涂资源开发难 度加大，投资成本提高。至 xx 年底，全市共围成滩涂 356 处，总面积 132.8 平方公里。滩涂资源的开发利用，为我市农业生产、海水养殖、盐业生产、城市建设、基础设施建设提供了土地资源。与此同时，滩涂围垦的成本不断提高。xx 年至 xx 年，全市围垦面积 37 平方公里，完成投资 29.58 亿元，
滩涂围垦成本在 5 万元每亩左右；从目前正在实施的滩涂围垦项目来看，钓梁围垦三期、六横小郭巨围垦二期工程成本在 7 万元每亩左右，金塘北部围垦成本在 15 万元每亩左右。滩涂围垦成本大幅提高，以及对围填海管理越来越严格，导致通过滩涂围垦来解决用地需求的路越来越难走。
（三）土地资源利用存在的问题与矛盾
1 、土地资源有限，供需矛盾突出。xx 年，市土地总面积145470 公顷，其中耕地面积 27598.87 公顷，按照户籍人口 96.77万人计算，人口密度为 665 人/平方公里，人均土地面积 2.25 亩，人均耕地面积 0.43 亩。与浙江省相比，人口密度为全省的 148%，人均土地面积约为全省的 65%，人均耕地面积约为全省的 59%。与全国相比，人口密度为全国的 495%，人均土地面积为全国的20%，人均耕地面积为全国的 29%。市目前正处于海洋经济快速发展的阶段，经济建设用地、基础设施用地、城市建设用地需求猛增，人多地少的矛盾严重制约全市经济社会发展的发展。
2 、经济社会建设用地与耕地保护矛盾较大。市 1390 个岛屿基本是由天台山、四明山余脉入海而成，各个岛屿的地形基本上是中央为山、山的四周为平地。按照平原面积为总面积的 30%计算，全市平原面积约为 42070 公顷，而全市耕地面积为 40.05 万亩，占平原面积的 63%；耕地面积中又有 36.43 万亩为基本农田，约占耕地面积的 91%。市发展海洋经济，建设现代化临港工业体
系，必定需要大量开发岸线资源和土地资源，由于地形原因和历史原因，大部分项目建设所需的岸线和土地包含耕地，甚至包含基本农田，经济社会建设用地与耕地保护矛盾突出。
3 、海岛保护法实施后，无居民小岛审批周期拉长，使用难度加大。市是全国唯一的以群岛立市的城市，全市 1390 个岛屿，住人岛屿仅有140个，无人岛屿1250个，占全市岛屿总数的90%。无人岛屿虽然比较分散，交通不便，基础设施薄弱，但是蕴含着丰富的岸线资源、旅游资源。近年来市海洋经济发展迅猛，开发利用无人岛屿也是推动力之一。市要建设海洋综合开发试验区，大力发展的港航产业、临港工业、海洋旅游业，也有大量的项目需要布局到无人岛屿上。随着海岛法的颁布实施，无人岛屿的开发利用审批权上收，审批程序更加复杂，审批周期拉长，必然对开发利用无人岛屿发展海洋经济带来影响。
4 、农业生产受水资源短缺制约。市地处海岛，与大陆分隔，且岛屿分散，径流短促，水资源时空地域分布不均，目前人均水资源拥有量只有 700 立方米左右，是一个资源型缺水的地区。为保障经济社会发展对水资源的需求，市投入大量资金建设大陆引水一、二期工程和海水淡化项目，淡水生产供应成本急剧上升，大陆引水成本每立方米达到 1.86 元，海水淡化成本每立方米 6元。农业生产是高耗水行业，农业灌溉用水占的比例较高，全市农田灌溉用水占全市用水量比重的 30%左右。根据农业部门提供
的数据显示，水稻种植亩均成本 625 元，按照大陆引水成本每立方米 1.86 元计算，水稻亩均耗水成本高达 1268 元，在种植水稻仅耗水成本是水稻平均种植成本的 2 倍，是国家水稻收购价格的1.36 倍，在种植水稻和发展农业严重的不经济和不适宜。高昂的淡水价格、难以开展规模农业和农业生产相对较低的产出，使农业生产的发展受到严重制约。
5 、土地集约化利用程度不高。
一是集约用地观念 不强，政府、企业、社会各界集约用地观念普遍还不强。
二是土地资源市场化配置程度不高，土地价格没有真正反映市场价格。
三是土地供应管理制度还停留在重审批轻监管的传统管理模式，各级地方政府和国土资源管理部门在土地管理中，一贯将工作重点放在用地报批和土地供应上，而对后续的土地开发利用过程的监管往往缺位，对低效利用、闲置土地缺乏有效的处置措施及有效利用的激励机制。
（四）土地集约利用的主要作法与成效
1 、科学有序实施一批滩涂围垦项目，增加可用土地面积，提升土地及岸线价值。1951 年-xx 年，全市共围成滩涂 356 处，围涂总面积达 132.8 平方公里，为人均增加用地 0.20 亩，现已开发利用 125.4。xx 年-xx 年，全市围垦成陆 40 处，面积 37 平方公里。滩涂围垦项目不仅增加了土地面积，而且大幅度提升了土地及岸线价值，一大批临港工业项目依托围垦区域建设起来，推动
全市社会经济快速发展。如钓梁围垦区域扩展了本岛北部的工业区块面积，也充分挖掘出北部深水岸线的价值；东港围垦区域建设起一座新城；目前正在实施的小洋山北部围垦、金塘北部围垦、小郭巨围垦，将布局港口物流、临港工业、石化工业等项目。
2 、科学利用岸线资源，合理布局产业项目，充分发 挥沿海土地价值。xx 年 9 月，市政府常务会议审议通过了《市港口岸线使用管理暂行办法》，对全市范围内港口岸线的规划、利用、管理、监督等活动进行了规范，并成立了市港口岸线资源管理领导小组，统筹协调港口岸线开发管理与项目布局方面的重大事项和问题。通过几年的实施，岸线资源得到了充分利用，建设了一大批船舶修造、港口物流、海洋机械、临港石化的大项目，如中远六横修造船基地、欧华造船、和邦化学、金塘大浦口集装箱码头等项目，极大地促进了全市经济社会的发展。
3 、推进农业产业结构调整，减少耗水作物种植面积，提高农业生产效益。水稻是我市传统种植品种，耗水量大，遇到干旱年份或者降水时空不均衡的年份，容易遭受灾害，产出大幅度下降。为提高农业产出率，同时为科学合理配置水资源，市大力推进农业产业结构调整，主要是减少水稻等耗水作物种植面积，同时大力发展水果、蔬菜等经济作物种植，同时加大对农业的投入，建设大棚、滴灌等现代化设施，提高农业生产效益。
4 、加强土地管理，确保土地资源合理有效利用。在土地供
应上，坚持从严从紧的建设用地供应政策，严格执行国家《限制用地目录》和《禁止用地目录》;在具体建设项目审批中，严格执行《浙江省建设用地控制指标》，对建设项目用地实施严格的定量管理;坚持土地资源市场化配置，严格执行《划拨用地目录》、《协议出让国有土地使用权规范》、 《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》，正确界定划拨、协议、招拍挂供地界限。在土地使用中，建立建设用地开发利用动态监管体系，建立违约追究责任制度。在项目竣工后，建立用地复核验收制度。
5 、推进产业集聚，增加基础设施投入，提高土地使用效益。产业集聚可以提高公共基础设施的共享程度、缩短产业链上企业的空间距离和实现规模效应，从而增加产出，提高土地使用效益。近年来，市通过科学规划、加大基础设施投入力度、出台优惠扶持政策等手段，大力推进产业向开发区集聚，向经济大岛集聚，取得明显成效。如经济开发区 xx 年实现工业总产值 76.21 亿元、工业性投入 13.48 亿元、利税总额 3.07 亿元，每平方公里工业产值为 1.6 亿元；市六横岛 xx 年社会总产值 131.8 亿元，每平方公里产出 1.1 亿元。
二、市建设用地需求测算与缺口推算 （一）方法一：建设用地需求回归测算
2 、预测 xx 年全市地区生产总值约为 600 亿元，按照海洋综合试验区
建设 gdp 目标，2015 年实现 gdp 约为 1100 亿元，2020 年约为1700 亿元，代入模型，可得 xx 年全市建设用地 28274.5 公顷，2015 年全市建设用地 34822.5 公顷，2020 年全市建设用地42680.1 公顷。
（二）方法二：根据重点项目用地缺口推算
根据《市土地利用总体规划（xx-2020）》，xx 年建设用地面积 24071.23 公顷，到 2020 年为 32237.75 公顷，期间可使用量为8166.52 公顷。而根据方法一推算，到 2020 年，全市建设用地42680.1 公顷，比 xx 年新增建设用地 18608.87 公顷，建设用地缺口为 10442.35 公顷。
根据《市要求列入省 xx 重大建设项目规划建议表（征求意见稿）》，xx 期间，市重大建设项目新增建设用地需要 6200 公顷，其中实施类项目 2236 公顷，预备类项目 1013 公顷，研究类项目2951 公顷。按照《市土地利用总体规划（xx-2020）》，xx 年至 2020年之间市建设用地使用量为 8166.52 公顷，xx 年至 xx 年已经使用了4084公顷，xx年至2020年之间建设用地仅剩4082.52公顷。两项数据相比较，可以得出结论：规划到 2020 年的建设用地，到 xx 末，光重大建设项目用地需求就出现缺口 2117.48 公顷，而重大建设项目从历年投资额来看，只占全市总投资的 30%左右，也就是说xx期间占全市总投资70%的非重大建设项目无地可用。xx 期间建设用地已经出现较大缺口，xx 更是无地可用。
三、市土地集约利用的指导思想和基本原则 （一）指导思想
以科学发展观为统领，根据建设海洋综合开发试验区的需要，兼顾环境效益和社会效益，通过开源与节流相结合的措施，加强对土地资源的集约利用，为促进市海洋经济平稳快速发展和海洋资源合理开发利用提供重要的要素保障。
（二）基本原则
1 、开源与节流相结合的原则。一方面要广开源路，因地制宜，向海洋要地，向滩涂要地，向低丘缓坡要地，向无人海岛要地，特别是向农业要建设用地；另一方面要节约用地，发展不占地工业，大力发展港口物流业、现代服务业，加强土地使用各环节的管理，推进土地流转。
2 、开发与保护相结合的原则。一方面要根据需要开发利用各种土地资源，保障经济社会发展的需要;另一方面在开发的同时，要采取多种措施，进行生态保护、环境保护、土地可持续利用性保护。
3 、外部和内部相结合的原则。一方面要创造良好的外部环境，积极向上争取各项用地优惠政策，重点是突破现行用地政策，争取保障海洋综合开发实验区建设需要的特殊用地政策；另一方面要加强内部潜力挖掘，多途径节约用地，合力保障土地要素。
四、市土地集约利用的对策措施
（一）发展海上农业和现代农业。海上农业和现代农业是市拓展农业发展空间、提高农业生产效益的重要发展方向，可以确保在农业用地不断减少的情况下，农业经济稳定发展。发展海上农业，一是要稳定发展捕捞业，在保持捕捞量基本稳定的前提下，不断减少捕捞船只；二是要大力发展远洋渔业，拓展渔业作业空间，打造远洋渔业基地；三是要大力发展生态养殖业，将有条件的港湾及近海开发成蓝色耕地，发展深水网箱养殖。发展现代农业，要根据自然条件和经济社会发展的需要，划定若干面积较大、连接成片、基础设施较好地区域为农业发展区，编制现代农业园区发展规划，建设若干现代农业综合区、农业主导产业园区、精品农业区，保障经济社会发展对蔬菜、水果的需求。不断加大对农村土地流转的扶持力度，建立规范的农村土地流转平台，推动农村土地流转，实现规模效应。
（二）发展节地工业。随着建筑技术的进步和土地资源的日趋紧张，向地下和地上发展的节地工业是大势所趋，也是提高工业土地产出率的重要途径。对于新建的工业项目，要鼓励引导企业建设多层厂房，给予建造两层及两层以上厂房的企业相关优惠政策。对利用现有厂房、土地或淘汰落后生产能力实施零增地技术改造和技术创新项目的，要安排相关扶持资金。要鼓励工业企业利用地上、地下空间来布置非生产性设施。
（三）培育发展海上主导产业。市区域总面积 2.22 万平方
公里，其中海域面积占总面积的 94%，发展空间广阔。建设海洋综合开发试验区，就是要通过多年努力，把发展空间从陆地向海洋拓展。现阶段，要从实际出发，大力发展港航产业，不断提高海运运力和发展物流贸易服务业，加快港航服务集聚区和物流园区建设，重点打造铁矿砂中转贸易、煤炭中转加工配送、油品中转贸易储存、粮食中转加工配送、化工品中转储运加工、集装箱中转运输等六大基地，建设全国重要的现代化大宗散货枢纽港和重点物流节点城市。同时要大力发展临港大宗物资加工产业，重点布局煤炭、矿砂、石化、粮油、木材、有色金属等加工项目。
（四）发展立体交通。随着市经济社会的快速发展，原有交通设施已经不能满足经济社会发展和人民生活的需求，一批交通道路正在建设之中。随着土地资源的紧张，向空中和向地下拓展、发展立体交通也是势在必行的。近期来看，要实施好定海区文化路立交桥、普陀区东港立交桥项目，一定程度上解决交通拥堵的问题。从长远来看，建设更多的立交桥、高架桥，甚至发展地铁、轻轨，也是建设城市畅通工程的重要途径。
（五）向坡地要地。选择一些坡度较缓、环境优美的地段作为山地住宅开发的重点。逐步推广山地住宅的新概念，以引领开发商进行更为科学合理的山地住宅建设。其次，可以将某些工业项目搬上低丘缓坡，扩展用地外延空间。但需要强调的是，山地住宅和工业项目开发要综合考虑生态、经济、技术、社会、人文
等多方面的因素，实现科学有序开发。
五、推进海洋综合开发试验区建设，实现土地集约利用的政策建议 （一）核减耕地保有量，取消基本农田保护面积。市农用地来源主要由两部分组成，一是各岛屿自然港湾淤积围垦而形成的小块平地，经捍卤蓄淡后改造为水田，二是在岛屿山坡上开垦出来的旱地，包括大跃进年代在 15 度以上坡地开垦的零星农地。在 1992 年全国土地详查时，虽有很多山顶、山坡地块已经退耕还林，但由于当时土地详查政策的规定，仍然统计在耕地总量之内。市基本农田面积则是以耕地面积为基数，按照国家国土部核定给浙江省的基本农田保护率核定的，没有考虑到市陆域面积零星离散、耕地总量少、人口密度高的实际，耕地面积保有量指标偏大，基本农田保护率偏高，保护率达到 91%。受地形因素影响，市耕地和基本农田大多数划定在紧靠港口岸线的区位，致使一些临港产业开发项目因涉及耕地和基本农田保护区而无法实施，制约了经济社会的发展。为促进海洋综合开发试验区的建设，建议核减耕地保有量，取消基本农田保护面积。
（二）增加建设用地指标以及年度建设用地计划指标。长期以来，市经济发展相对落后于长江三角洲其他地区，然而近年来市经济发展速度却处于长三角的领先地位。经济的后发性带来了新的土地资源开发利用矛盾。在 90 年代末期，国家对建设用地
的规模控制不严，但由于自身经济发展速度较慢，上级分配的建设用地尚使用不完。近年来，随着经济的增速，市建设用地需求量大幅度增加，在国家严格保护耕地的政策背景下，进一步激化了土地供需矛盾，建设用地短缺严重制约了市经济社会发展。因此，根据建设海洋经济综合开发试验区的实际需要，相应增加市的建设用地总量指标以及年度建设用地计划指标。
（三）保证用海指标，享受省级海域使用审批权限。市土地资源短缺，海域面积宽阔，发展海洋经济，必定要利用海域。国家从 xx 年开始对用海实行指标管理，指标下达到省一级，计划单列市单列。此政策对市临港产业、滩涂围垦等影响较大。建议将的围填海计划指标实施计划单列，由国家直接下达计划指标，并适当放宽指标限额。同时海域使用金全额留在当地，支持地方经济建设，用于海域使用管理和海洋生态保护。
（四）围垦造地全部划为建设用地，并且不受用地指标限制。滩涂围垦是充分发挥市海洋资源优势、推进海洋经济建设的重要举措。但是，滩涂围垦成陆部分，必须将一定比例划分为补充耕地，不能全部划为建设用地；并且在使用时也要受用地指标限制，围垦造地的优势不能得到充分发挥。由于我市围垦造地工程建设难度大往往堤线水深达到-20 米左右，投资成本也比沿海地区要高出近一倍，建议将围垦造地部分能够全部划分为建设用地，在使用时不再受用地指标限制。
（五）下放无居民海岛使用审批权，享受省级无居民海岛审批权限。海岛保护法规定：从事全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的开发利用活动，应当向省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门提出申请，并提交项目论证报告、开发利用具体方案等申请文件，由海洋主管部门组织有关部门和专家审查，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府审批。无居民海岛的开发利用涉及利用特殊用途海岛，或者确需填海连岛以及其他严重改变海岛自然地形、地貌的，由国务院审批。照此规定，无居民海岛的开发，至少需要省级审批，给市合理开发利用无居民岛屿带来了诸多不便。建议上级授权委托市政府审批无居民海岛使用，享受省级无居民海岛审批权限。
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