某某 市职教园区和文化场馆
PPP 项目
财政承受能力论证报告
某某 市财政局
某某 二〇一七年六月
主要编审人员
姓名
职称/执业资格
签发人
审核人
项目经理
编制人
目 录 1、项目基本概况 ...................................... 1 1.1 项目名称 ..................................... 1 1.2 建设地点 ..................................... 1 1.3 项目范围及内容 ............................... 1 1.4 实施机构及联系人 ............................. 2 1.5 项目合作期限 ................................. 3 1.6 项目投资规模 ................................. 3 1.7 项目资金来源 ................................. 4 1.8 项目产出说明 ................................. 4 1.8.1 项目需求 ............................... 4 1.8.2 项目产出目标 ........................... 8 2、PPP 模式实施方案 ................................. 11 2.1 项目运作方式 ................................ 11 2.1.1 项目投资收益水平 ...................... 12 2.1.2 风险分配基本框架 ...................... 13 2.1.3 产权归属与期满处置 .................... 14 2.2 交易结构 .................................... 15 2.2.1 投融资结构 ............................ 15 2.2.2 项目回报机制 .......................... 15 2.2.3 相关配套投入 .......................... 15 3、财政承受能力论证 ................................ 17 3.1 评价依据 .................................... 17 某某 I
3.2 财政承受能力论证工作流程 .................... 19 3.3 财政支出责任的识别和测算 .................... 21 3.3.1 股权投资支出责任识别与测算 ............ 21 3.3.2 政府运营补贴支出责任识别与测算 ........ 21 3.3.3 风险承担支出责任识别与测算 ............ 23 3.3.4 配套投入支出责任识别与测算 ............ 27 3.3.5 政府支出责任测算结果 .................. 27 3.4 地方政府财政未来年度一般公共预算测算 ........ 28 3.4.1 一般公共预算支出情况 .................. 28 3.4.2 未来年度一般公共预算支出测算假定 ...... 28 3.4.3 未来年度一般公共预算支出预测结果 ...... 29 4、财政承受能力评估 ................................ 30 4.1 财政支出能力评估 ............................ 30 4.2 行业和领域平衡性评估 ........................ 33 5、财政承受能力论证结论 ............................ 34 附表 1、经营收入、税金及附加估算表 2、总成本费用估算表 3、利润及利润分配表 4、项目投资现金流量表
1
1 1 、项目基本概况
1.1
项目名称
某某市职教园区和文化场馆 PPP 项目（以下简称“本项目”）
1.2
建设地点
本项目各子项目具体位置详见表 1-1。
表 1-1：项目区位信息
子项目名称
项目位置
某某 市职教园区子项目
某某市体育中心以北，北至捉马大街，南至规划政通路，西至西二环路，东至体育路。
某某 市博物馆子项目
北至规划花园街、南至太行西街、西至规划 文艺路、东至西二环路（兴长路）。
某某 市图书馆与档案馆子项目
北至捉马西大街、南至规划花园街、西至规 划文艺路、东至西二环路（兴长路）。
1.3
项目范围及内容
本项目范围包括投资、融资、详细勘察、施工图设计、建设施工、竣工验收、维护、运营、移交。
（1）本项目具体建设内容及规模详见表 1-2。
表 1-2：项目建设内容及规模
子项目名称
建设规模
建设内容
某某市职教园区子项目 （1）某某市职业技术学校总建筑面积为 145527.8 ㎡，其中地上建筑面积为 124918.1 ㎡，地下建筑面积 为 20609.7 ㎡。
主要建筑物包括学生宿舍、教学楼、实训楼、学生活动中心、行政办公楼、地下车库、网络信息化大楼、廊桥等。
（2）某某市幼儿师范高等专 科学校建筑总面积为 主要建筑物包括学生宿舍、教师 公寓楼、食堂、教学楼、幼儿园
2
子项目名称
建设规模
建设内容
312700.7 ㎡，其中地上建筑 面积为 286068.2 ㎡，地下建 筑面积为 26632.5 ㎡。
及幼儿实训楼、教学后勤楼、综合楼、地下车库、室外廊桥等。
建筑总面积为 95303.55 ㎡， 1、博物馆（陈列展览区、藏品库 某某市博物馆 其中地上建筑面积为 房区、技术及办公用房、公众服 子项目 43717.10 ㎡，地下建筑面积 务设施四个功能区）；
为 51586.45 ㎡。
2、电影院、培训基地、办公区域。
1、图书馆（藏书库、阅览室、设
某某市图书馆与档案馆子项目 建筑总面积为 66843.22 ㎡， 其中地上建筑面积为 40722.62 ㎡，地下建筑面积 为 26120.60 ㎡。
备库、资料室、采编室、活动室、等业务用房）； 2、档案馆（档案库、展厅、阅览室、接待室、技术室等业务用房）； 3、道路、停车场、绿化、硬化及
附属配套设施等。
（2）运营范围
本项目具体运营范围详见表 1-3，最终运营范围以各子项目合同约定为准。
表 1-3：项目运营范围
项目名称
运营范围及内容
某某市职教园区子项目 （1）客服服务：前台接待、投诉、问询、指引 等服务； 某某市博物馆子项目 （2）环境保洁服务：楼内公共区域、公共会议 室、外围广场、道路、绿地卫生保洁等；
（3）公共秩序维护服务：门卫值班、楼宇安全
巡逻、消防安全管理等； 某某市图书馆与档案馆子项目 （4）绿化养护服务：室外绿化服务、楼内公共 区域绿植养护服务；
（5）工程维修服务：房屋、设施设备系统维护
保养、末端零星维修（提供 300 元以下耗材）。
1.4
实施机构及联系人
本项目实施机构及联系人见表 1-4。
3
表 1-4：项目实施机构及联系人
子项目名称 实施机构 联系人 联系方式 某某市职教园区子项目 某某市教育局 皇甫怀平 15364757666 某某市博物馆子项目 某某市博物馆 刘林 15535569932
某某市图书馆与档案馆子项目 某某市图书馆 孙毅 18635550382 某某市档案局 张明方 13303551323
1.5
项目合作期限
本项目合作期限 15 年，其中建设期 3 年，运营期 12 年。
1.6
项目投资规模
本项目总投资 278343.06 万元，其中工程费用 227393.82 万元，
其他费用18670.46 万元，预备费12303.21 万元，建设期利息19975.57
万元，各子项目投资规模详见表 1-5。
表 1-5 项目投资规模一览表
单位：万元
序号
费用名称
某某 市职教园区子项目
某某 市博物馆子项目
某某 市档案馆与图书馆子项目
合计
1 工程费用 115973.41 68901.63 42518.78 227393.82 2 其他费用 8582.54 5991.23 4096.69 18670.46 3 预备费 6227.8 3744.64 2330.77 12303.21 4 建设期利息 10111.49 6079.82 3784.26 19975.57 5 总投资 278343.06
4
1.7
项目资金来源
本项目采用政府和社会资本合作模式运作，本项目注册资本按总投资金额的 20%计算，金额为 55668.61 万元。建设期财政投资补助 8102.40 万元，占总投资的 2.91%。剩余资金由中选社会资本协助项目公司通过融资解决。
1.8
项目产出说明
1.8.1 项目需求 （1）某某市职教园区子项目 1）某某市职业技术学校 根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》要求，为了推动经济发展、促进就业、改善民生、解决“三农”问题， 缓解劳动力供求结构矛盾，各地要大力发展职业教育。并需要把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应，建设示范性教育集团学校，实现优质资源开发共享。
本项目中某某市职业技术学校系由原某某市第一、第二职业技术学校两所技工学校组建成，学校的现有教学设施条件已满足不了新形势下职业教育发展的需要。
5
①由于学校教学场地分散，导致教学设备、师资力量、部分管理机构分散，教学设备、师资力量均未得到高效利用，同时也增加了管理和服务难度，增加了管理成本。
②学校现有办学规模不能满足某某市职业教育发展的需要。
2）某某市幼儿师范高等专科学校项目 2015 年 10 月 26 日至 29 日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。全会提出 “全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”。由于 2016 年正式实施“全面二孩”政策，最早因“全面 二孩”政策而出生的儿童将在 3 年以后即 2019 年达到学前教育的入 学年龄。相关机构预测该政策将从 2019 年开始对学前教育阶段的适龄幼儿规模产生影响，而随着幼儿数量的增多，幼儿教师的缺口的也将逐步扩大，而且国家和社会各界对幼儿教育的教学层次、办学规模都高度关注，建设一只数量充足、结构合理、素质优良的高层次的师资队伍成为现阶段幼儿教育亟待解决的核心问题。
①现有市教育学院、某某师范、沁县师范、晋东南幼儿师范等学校分布分散，教学设备、师资力量参差不齐、学科结构不尽合理，教学理念陈旧、方法落后，教育技术缺乏，不能满足某某市幼儿教育的需求。
②现四校区总占地面积178244.37 ㎡，总建筑面积133708.41 ㎡， 四校教职工总人数 821 人，在编人数 654 人，在校学生人数 7045 人。
6
根据某某市十三五规划及某某幼儿师范高等专科学校未来发展规划， 规划的办学规模将达 8000 人。
（2）某某市博物馆子项目 博物馆代表着当地历史文化遗存。给人的不仅仅是一种物化的感觉，同时也是一种精神的启蒙。在博物馆里，不同的收藏理念和展品来源会赋予博物馆完全不同的风貌。博物馆也能在无形中折射出一个国度、一个地域、一个城市的精神文化厚度。进入 21 世纪，中国的城市化加速，而城市文化的传承、发展和繁荣却面临着沉重的压力。而博物馆在现代城市文化塑造方面的功能已经越来越受到政府、民众等各方面的重视和青睐，并确实在打造现代城市文化，引领城市文化发展，树立城市形象等方面发挥着极重要的作用。
博物馆的建设，将在保障公民基本文化权益，提供公民文化素养， 加强公民思想道德建设中起到重要作用。随着博物馆展览业务的不断开展，其公众教育职能将得到充分的发挥，必将为某某市的先进文化与新型城镇化建设发挥重要作用。
某某市现有博物馆位于某某市太行西街。1990 年 9 月动工兴建新馆，1992 年 10 月落成，占地面积 13340 平方米，建筑面积 8200 平方米，是一座综合性地方历史博物馆。而随着时间的变化，现阶段博物馆的藏品数量、专业技术人员、博物馆的设备设施已经制约其发展，大量的藏品因无相应数量的展厅只能封藏于仓库中或者无法进入博物馆，达不到对公众对文物教育、研究和欣赏的需求。
7
拟建新博物馆建筑高度 33m，地下 2 层，地上 4 层，总建筑面积
达到 95303.55 平方米，其中地上建筑面积 43717.10 ㎡，地下建筑面
积 51586.45 ㎡。地下停车场可提供约 500 个车位。配套建设场地道路、停车、绿化、硬化以及水暖电等公辅工程。建筑设计造型现代、融节能、科学、美学、人性化、智能化等先进理念与一体。
博物馆内设各类展厅（临时陈列厅、专题陈列厅、基本陈列厅和报告厅）、藏品库（藏品库、暂存库、周转库）、技术用房、学史研究用房、控制设备用房、办公用房等以及来客休息、购物、寄存等服务设施。
（3）某某市档案馆与图书馆子项目 公共图书馆是保障人民基本文化权益的重要阵地，是开展社会教育活动的终身课堂，是国家公共文化服务体系的重要组成部分，是城市文明进步的标志。近年来，中央和地方各级政府进一步加大对公共图书馆建设的支持力度，公共图书馆财政投入稳步增加，法制化、规范化建设取得重要进展。各地公共图书馆服务设施网络不断完善，文献资源日益丰富，服务理念不断创新，服务手段不断增加，服务能力显著提升，队伍素质稳步提高，社会效益明显增强，公共图书馆事业呈现出蓬勃发展、整体推进的良好发展局面。
现某某市图书馆发展总体上滞后于经济社会发展，不能满足社会公众日益增长的精神文化需求，主要表现在：设施网络尚需完善，服
8
务网络有待健全，文献资源保障能力有待提高，队伍建设需要加强， 保障机制尚不健全。
档案馆是集中保管党和国家重要档案的基地，是社会各方面利用档案信息资源的中心，档案馆工作是我国档案事业的主体。进入 21 世纪后，信息网络技术的广泛应用，特别是电子政务的快速发展为档案信息化建设注入了新的活力。
现某某市档案馆创建于 1959 年 8 月 1 日，建筑面积 2000 平方米
（不含地下室），其中库区 812 平方米，办公区 1188 平方米，库存容
量可达 15 万卷档案。现有档案馆不能满足日益增长的资料增长速度， 且档案馆的鉴定工作能力、资源体系、服务能力、安全体系、信息化体系都亟需加强建设。
1.8.2 项目产出目标 （1）某某市职教园区子项目
1）某某市职业技术学校
产出目标：满足 5000 人的教学规模，达到《普通高等学校建筑规划面积指标》建标[1992]245 号(2008 版)、《中等职业学校设置标准》教职成[2010]12 号等相应标准要求。
序号
项目名称
单位
指标
备注
1
总用地面积
㎡
100183.10
2
净用地面积
㎡
70852.00
3
总建筑面积
㎡
145527.8
3.1
地上建筑面积
㎡
124918.1
3.2
地下建筑面积
㎡
20609.7
9
序号
项目名称
单位
指标
备注
4
建筑密度
%
27.3
5
绿地率
%
35
6
停车位
辆
450
2）某某市幼儿师范高等专科学校
产出目标：满足 8000 人的教学规模，达到《普通高等学校建筑规划面积指标》建标[1992]245 号(2008 版)、《中等职业学校设置标准》教职成[2010]12 号等相应标准要求。
（2）某某市博物馆子项目
产出目标：本子项目设计新建博物馆建筑 1 座，建筑地下 2 层、
地上 4 层，用于馆藏展示、接待和进行文化教育活动以及其他博物馆
工作。子项目设计年最多可接待参观人士、访客 70 万人次。
序号
名称
单位
数量及内容
备注
1
总建筑面积
㎡
95303.55
1.1
地上 1-4 层
㎡
43717.10
1.2
地下 2 层
㎡
51586.45
序号
项目名称
单位
指标
备注
1
总用地面积
㎡
325533
2
净用地面积
㎡
232680
3
总建筑面积
㎡
312700.7
3.1
地上建筑面积
㎡
286068.2
3.2
地下建筑面积
㎡
26632.5
4
建筑密度
%
29.7
5
绿地率
%
35
6
停车位
辆
515
10
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2
建筑层数
层
4+2
3
设计使用人数
人
70 万人次
4
馆藏数量
件
＞80000
（3）某某市图书馆与档案馆子项目
产出目标：本子项目设计公共图书馆和档案馆合用 1 幢建筑，其中公共图书馆包括各类阅览室、藏书库、设备库、外借室、参考咨询室、资料室、采编室、读者活动室、办公室、会议室等；档案馆包括档案库、各类阅览室、展厅、档案业务和技术室、接待室、办公室等； 室外配套包括道路、停车、绿化、硬化以及水暖电等配套工程。
公共图书馆设计年接待读者、访客 80 万人次，达到《公共图书馆建设标准》 （建标108-2008）、 《图书馆建筑设计规范》 （JGJ38-2015）中大型公共图书馆相应标准要求。
档案馆满足馆藏档案数量 40 万卷以上，《档案馆建设标准》（建标 103—2008）及《档案馆建筑设计规范》（JGJ25-2010）中市一类档案馆相应标准要求。
2.3 项目技术标准 序号
名称
单位
数量及内容
备注
1
总建筑面积
㎡
66843.22
1.1
地上 1-5 层
㎡
40722.62
1.2
地下 2 层
㎡
26120.60
2
建筑层数
层
5+2
3
设计使用人数
人
80 万人次
4
车位
个
296
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（1）建设技术标准
各子项目设计与建设均应满足现行总图、建筑、结构、给排水、电气、采暖、空调、通风、投资等相关规范、规程、技术标准要求。
（2）运营标准
运营服务需要满足一级综合物业服务标准，具体服务标准在合同中进行约定。
2 2 、 PPP 模式实施方案
2.1
项目运作方式
本项目的运作模式采取 DBFOT（设计-建设-融资-运营-移交）模式，项目公司在本项目合作期内提供投资、融资、施工图设计、建设、运营和维护服务。
各实施机构一并与中选社会资本签订本项目 PPP 初步协议，待政府授权出资代表和中选社会资本共同出资组建项目公司后，由项目公司与各实施机构分别签订各子项目 PPP 项目合同，授予项目公司投资、施工图设计、建设、运营和维护本项目的权利。PPP 项目合作期满后，对提供非核心服务期间所占有的资料、设备、人事资料等完成移交。
12
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图
2 2- - 1 PPP 运作模式结构图
2.1.1 项目投资收益水平
对于“投资+建设+运营”型 PPP 项目，采用 PPP 项目投资财务内部收益率（即 IRR）指标衡量项目公司投资收益水平。
根据本报告调研，在 2012～2014 年期间，国内银行长期贷款基准利率约为 6.55%左右的情况下，社会资本常见收益水平如下: （1）高速路或道路项目:项目投资（税后）IRR 不高于 8%。
（2）轨道交通 PPP 项目:项目投资（税后）IRR 不高于 8%。
（3）污水处理 PPP 项目:资本金 IRR 约 8%~10%;
（4）固废处理 PPP 项目:资本金 IRR 约 8%~10%;
（5）供热 PPP 项目:资本金 IRR 约 8%;
13
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（6）大中型水力发电项目上网电价机制调整前，多数省区水电上网电价核定原则:资本金 IRR 为 8%; （7）电力央企项目收购:资本金 IRR 为 8%~10%。
目前央行公布的 5 年期以上长期贷款基准利率为 4.90%，本报告认为在方案研究和项目招商推广阶段，项目投资税后财务内部收益率宜按不超过 6.8%进行测算，债务资金贷款利率按基准利率计算。
2.1.2 风险分配基本框架
以风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，本项目政府和社会资本的风险分配见下表 2-1：
表
2 2- - 1 风险分配基本框架
类别
风险要素
承担者
政府方
社会资本方
合理分担
法律 政府可控的法律变更 √
政治 政府换届 √
政府行政监管风险 √
不利的政府行为 √
审批获得/延误 √
政策 税收调整 √
金融 利率变化
根据具体情况，在项目合同中约定 费率调整 外汇可兑换性
√ 通货膨胀风险
√
融资 融资可行性
√
融资成本高
√
市场 建设期动力费、人工费上涨
√
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类别
风险要素
承担者
政府方
社会资本方
合理分担
收益不足
√
市场需求变化
√
不可抗力 社会不可抗力
√ 自然不可抗力
√
设计、建设 设计费用增加
√
审批后的设计方案变更 √
土地获取 √
成本超支
√
工期延误
√
工程风险（安全/外因/设计/ 质量）
√
建设期环境破坏
√
建设材料价格变化
√
建设过程不符合技术规程
√
运营 维护、维修成本高
√
市场需求和竞争风险
√
运营效率低
√
移交设备不达标
√
设备维修不达标
√
配套设施无法满足 √
管理水平不足
√
政府补贴支付延误风险 √
移交 移交标准不达标
√
2.1.3 产权归属与期满处置
本项目土地使用权自始归属于实施机构或实施机构指定之第三 人。本项目资产自竣工验收且经实施机构接收并进驻使用后，项目资 产的所有权自始归属于实施机构或实施机构指定之第三人。合作期间， 根据法律法规政策之规定，应当由产权人缴纳的关于本子项目相关的 税费或保险等费用，由实施机构负担。合作期满后，项目公司将提供
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非核心服务占有的项目资产、与项目设施相关的设备、运营维护所要求的技术和技术信息、与项目有关的图纸手册以及其他和本项目相关的文件按照合同约定向政府或政府指定机构移交。
2.2
交易结构
本项目的交易结构主要包括项目的投融资结构、回报机制和相关配套安排。
2.2.1 投融资结构
本项目采用政府和社会资本合作模式运作，本项目注册资本按总投资金额的 20%计算，金额为 55668.61 万元。建设期财政投资补助 8102.40 万元，占总投资的 2.91%。剩余资金由中选社会资本协助项目公司通过融资解决。
2.2.2 项目回报机制
本项目为非经营性项目，回报机制采用“政府付费”方式。在本项目建设期给予项目公司投资补助，运营期实施机构对于项目公司所提供的非核心服务进行绩效考核，根据绩效考核结果，支付项目公司运营补贴。
2.2.3 相关配套投入
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责
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任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
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3 3 、财政承受能力论证
根据某某院、财政部、发改委等国家部委的相关要求，为了完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益，在政府和社会资本合作（PPP）模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，应以绩效评价结果作为支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告。
财政承受能力论证，是识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。
根据项目所在地区财政情况，财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任后，进行 PPP 项目财政承受能力评估。合理的 PPP 项目支出安排，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。
3.1
评价依据
财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障。开展财政承受能力论证，遵循现有的相关政策法规指引，基于定量和定性分析方法，秉承合理预测、从严把关的操作方法进行论证。
（1）某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国
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办发 42 号)中明确“开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展”，“地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量”。
（2）财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76 号)中明确“地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。” （3）财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金
[2014]113 号)中明确，“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。” （4）财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》
(财金 [2015]21 号)中明确，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。
（5）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国发[2015]42 号文)，2015 年 4 月； （6）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(令第 25 号)，国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行，2015 年 6 月 1 日施行；
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（7）《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》
(财金[2015]57 号)，财政部；
（ 8 ）《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发
[[2014]43 号；
（9）《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60 号)； （10）《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知》(财预[2014]351 号)； （11）《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》
(发改投资[2014]2724 号)；
（12）《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》
（国发〔2015〕51 号）；
（13）
《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》 （财金〔2016〕
92）。
（14）其他相关文件或资料。
3.2
财政承受能力论证工作流程
根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》
（财金[2015]21 号），PPP 项目财政承受能力论证工作流程如下图 3-1：
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图
3 3- - 1 PPP
项目财政承受能力论证工作流程
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3.3
财政支出责任的识别和测算
3.3.1 股权投资支出责任识别与测算
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。
股权投资支出＝项目资本金×政府占项目公司股权比例
某某市政府授权出资代表与中选社会资本组建项目公司，项目公司注册资本金数额为本项目总投资的 20%， 由政府方和中选社会资本按 1:9 的比例出资， 可得政府方股权投资支出为 5566.86 万元。
3.3.2 政府运营补贴支出责任识别与测算
参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金 [2015]21 号)要求，对政府付费模式的项目，在项目运营期间，政府承担全部直接付费责任。
运营补贴测算采用净现金流量法，项目投资财务内部收益率（税后）取 6.8%。测算采用的建设投资为财政评审后的初步设计概算审核金额和暂估金额之和。
（1）建设投资 根据财政局初步设计概算评审报告， 本项目建设投资为 258367.49 万元。
（2）年度运营成本的确认 本项目的运营成本，主要为某某市职业技术学校、某某幼儿师范高等专科学校、博物馆、档案馆、图书馆的运营服务费用，经某某市
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发展和改革委员会组织组织市财政局、市教育局、市档案局、图书馆、博物馆和专家进行评审确定，具体组成如下: 1）某某市职教园区子项目，评审确定的运营服务参考价格为 4.2 元/㎡·月，项目建筑面积约为 458228.5 ㎡，合计运营成本为 2309.47 万元/年。
2）某某市博物馆子项目，评审确定的运营服务参考价格为 7.99 元/㎡·月，项目建筑面积约为 95303.55 ㎡，合计运营成本为 913.77 万元/年。
3）某某市图书馆与档案馆子项目，评审确定的运营服务参考价格为 8.12 元/㎡·月，项目建筑面积约为 66843.22 ㎡，合计运营成 本为 651.32 万元/年。
三个子项目年运营成本合计为 3874.56 万元/年，经营期 12 年， 运营成本合计为 46494.72 万元。
（3）增值税及附加
本项目政府补贴增值税税率为 6%；城市维护建设费，税率 7%； 教育费及附加，费率 3%；地方教育费及附加，费率 2%；本项目合作期内交纳增值税及附加费用共计 353.90 万元。
（4）调整企业所得税
本项目的调整企业所得税为息税前利润×所得税率，即(利润总额+利息)×所得税率,经测算,调整企业所得税=45183.69 万元 （5）本项目现金流量
测算可得政府运营补贴支出责任见下表 3-1，详见附表 1。
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表
3 3- - 1 政府运营补贴年度支出
单位：万元
年份 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 财政支出 0 0 0 41140 41140 41140 41140 41140 年份 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 —— 财政支出 41140 41140 41140 41140 41140 41140 41140 ——
3.3.3 风险承担支出责任识别与测算
风险承担支出责任是指 PPP 模式中由政府承担的风险成本，即政府保留风险。本项目涉及融资风险、设计建造风险、运营支出风险、法律变更风险等，按照最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险的分配原则。
对于 PPP 项目的风险责任进行识别和测算，尚不具有充分的案例提供参照，因此难以测算详尽准确的风险量化数额，故现阶段主要通过参考同类型项目的历史资料和数据并结合以往项目经验保守估计保留风险。
（1）项目风险识别与分配
PPP 项目风险分担的目的有两个，第一，风险合理分担不仅可以增加 PPP 项目对社会资本的吸引力，还可以降低风险发生的概率及风险产生的损失，从而降低风险管理成本；第二，风险分担后，在 PPP 项目建设和运营过程中，风险承担方对待其面临的风险会更加理性和谨慎，使得项目实施更加顺利。为此，PPP 项目风险分担需要遵循一
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定的原则。
本项目风险分配机制按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素进行设计，在政府和项目公司之间合理分配项目风险。具体风险原则如下：
①承担风险的一方应该对该风险具有控制力；
②承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相关保险）； ③承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；
④由该方承担该风险最有效率；
⑤如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
本项目会严格按照以上风险分配原则进行风险分配；并严格按照项目建造、财务和运营维护等风险由项目公司承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担的原则。
按照上述风险分配原则及建议，结合项目运作模式与特点，本项
目的主要风险及其分配方案如表 3-2 所示。
表
3 3- - 2 本项目风险分配方案
类别
风险要素
承担者
政府方
社会资本方
合理分担
法律 政府可控的法律变更 √
政治 政府换届 √
政府行政监管风险 √
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类别
风险要素
承担者
政府方
社会资本方
合理分担
不利的政府行为 √
审批获得/延误 √
政策 税收调整 √
金融 利率变化
根据具体情况，在项目合同中约定 费率调整 外汇可兑换性
√ 通货膨胀风险
√
融资 融资可行性
√
融资成本高
√
市场 建设期动力费、人工费上涨
√
收益不足
√
市场需求变化
√
不可抗力 社会不可抗力
√ 自然不可抗力
√
设计、建设 设计费用增加
√
审批后的设计方案变更 √
土地获取 √
成本超支
√
工期延误
√
工程风险（安全/外因/设计/ 质量）
√
建设期环境破坏
√
建设材料价格变化
√
建设过程不符合技术规程
√
运营 维护、维修成本高
√
市场需求和竞争风险
√
运营效率低
√
移交设备不达标
√
设备维修不达标
√
配套设施无法满足 √
管理水平不足
√
政府补贴支付延误风险 √
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类别
风险要素
承担者
政府方
社会资本方
合理分担
移交 移交标准不达标
√
（2）保留风险量化
综上，在 PPP 项目中，政府需要承担的保留风险为项目用地取得风险、项目审批风险、设计风险、非政府方可控的法律政策风险、社会不可抗力和自然不可抗力风险的一部分。
于政府方而言，政府方作为行政管理主体享有法律赋予的行政监管的职权，同时其作为 PPP 项目合同一方签约主体享有相应的契约监管的权利。政府有权依据 PPP 项目合同（含各类附件）的约定， 享有前期准入、项目投融资、建设、运营管理维护、中期评估、移交等全流程的履约监管权利。与享有巨大履约监管权利所对应的，政府需要承担巨大的行政监管风险。
参照（财金〔2015〕21 号）第二十一条：“比例法。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出”。本项目采用比例法对风险承担成本进行评估，结合某某市以往类似项目的经验数据及本项目实际情况，综合确定项目全部风险成本占项目建设和运营维护成本的 10%，其中政府自留风险承担成本以项目全部风险成本的 10%计。
测算得本项目政府自留风险见下表 3-3，
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表
3 3- - 3 政府自留风险支出
单位：万元
年份 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 自留风险 894.98 930.08 966.57 148.26 141.34 134.08 126.46 118.48 年份 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 —— 自留风险 110.10 101.31 92.09 82.41 72.27 61.62 50.46 ——
3.3.4 配套投入支出责任识别与测算
配套投入是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和管理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
本项目政府在建设期提供投资补助，每年 2700.8 万元，3 年共计 8102.4 万元。
3.3.5 政府支出责任测算结果
根据前述内容，本项目合同期内，政府总体支出情况如表 3-4 所
示：
表
3 3- - 4 政府财政年度支出责任
单位：万元
年份 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 财政支出 5383.11 5485.62 5592.17 41288.26 41281.34 41274.08 41266.46 41258.48 年份 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031
财政支出 41250.10 41241.31 41232.09 41222.41 41212.27 41201.62 41190.46
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3.4
地方政府财政未来年度一般公共预算测算
3.4.1 一般公共预算支出情况
根据某某市财政局提供的资料显示，某某市 2011-2016 年的一般公共预算支出情况见表 3-4：
表
3 3- -4 4
2011- - 2016
年 某某 市一般公共预算支出情况表
单位：万元
年份 2011 2012 2013 2014 2015 2016 平均值 一般公共预算 支出
403,038
503388
566734
549552
530984
499428
508,854.00 增长率
24.90% 12.58% -3.03% -3.38% -5.94% 5.03%
3.4.2 未来年度一般公共预算支出测算假定
根据 2011-2016 年六年的一般公共预算支出的具体情况，绘制如
图 3-2 的一般公共预算支出变化趋势图。
图
3 3- -2 2
某某 市一般公共预算支出变化趋势图
2011 2012 2013 2014 2015 2016 403038.00 499428.00 503388.00 566734.00 549552.00 530984.00 580000 560000 540000 520000 500000 480000 460000 440000 420000 400000 380000 长治市本级一般公共预…
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本项目中某某市未来年度一般公共预算支出测算参考《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中第二十七条“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整”， 考虑我国 2016 年 GDP 增速约为 6.7%，未来经济因结构转型导致的下行风险压力较大，土地财政收支等不确定性增加，结合财政支出收支平衡、略有结余等因素进行预测。
3.4.3 未来年度一般公共预算支出预测结果
本项目某某市未来年度一般公共预算支出的基准值取近 6 年的
平均值，即 508,854.00 万元，增长率按 5.5%考虑，测得 2017-2031
年结果见下表 3-5：
表
3 3- -5 5
2017- - 2031
年 某某 市一般公共预算支出测算表
单位：万元 序号
年份
一般公共预算支出
序号
年份
一般公共预算支出
1 2017 536840.97 9 2025 823882.60 2 2018 566367.22 10 2026 869196.14 3 2019 597517.42 11 2027 917001.93 4 2020 630380.88 12 2028 967437.03 5 2021 665051.83 13 2029 1020646.07 6 2022 701629.68 14 2030 1076781.60 7 2023 740219.31 15 2031 1136004.59 8 2024 780931.37
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4 4 、财政承受能力评估
4.1
财政支出能力评估
根据《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》
（财金[2015]57 号）规定，“项目所在地财政部门要认真做好示范项目物有所值定性分析和财政承受能力论证，有效控制政府支付责任， 合理确定财政补助金额，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。
基于前述某某市政府支出责任测算数据及某某市未来年度一般公共预算支出预算数据，对本项目进行财政承受能力测算，测算结果见表 4-1：
表
4 4- - 1 本项目财政承受能力测算表
单位：万元
序
号
年
份
一般公共
预算支出
政府支
出责任
占比
序
号
年
份
一般公共
预算支出
政府支
出责任
占比
1 2017 536840.97 5383.11 1.00% 9 2025 823882.60 41,250.10 5.01% 2 2018 566367.22 5485.62 0.97% 10 2026 869196.14 41,241.31 4.74% 3 2019 597517.42 5592.17 0.94% 11 2027 917001.93 41,232.09 4.50% 4 2020 630380.88 41288.26 6.55% 12 2028 967437.03 41,222.41 4.26% 5 2021 665051.83 41281.34 6.21% 13 2029 1020646.07 41,212.27 4.04% 6 2022 701629.68 41274.08 5.88% 14 2030 1076781.60 41,201.62 3.83% 7 2023 740219.31 41266.46 5.57% 15 2031 1136004.59 41,190.46 3.63% 8 2024 780931.37 41258.48 5.28%
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依据上述表 4-1 数据，绘制本项目一般公共预算支出占比柱状图如图 4-1：
图
4 4- - 1 本项目一般公共预算支出占比图
由以上图表可以直观地看出本项目在项目合作期限内所需财政支出责任占某某市各年度财政一般公共预算支出的比例介于0.94%-6.55%之间。
根据某某市财政局提供的有关资料，除本项目外，某某市正在推行的 PPP 项目还有某某市污水处理厂 TOT 项目、某某市污泥餐厨垃圾处置 PPP 项目，其最大财政支出责任占某某市一般公共预算支出比例为 1.49%。具体年度支出见下表 4-2。
表 4-2
某某市现存 PPP 项目年度财政支出
序号
年份 某某市污水处理 TOT 项目 一般公共预算支出 占比 某某市污泥 餐厨垃圾处置项目 一般公共预算 支出占比 1 2017 5571.05 1.04% —— —— 本项目年度财政支出占比
10.00%
9.00%
8.00%
7.00%
6.00%
5.00%
4.00%
3.00%
2.00%
1.00%
0.00%
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
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序号
年份 某某市污水处理 TOT 项目 一般公共 预算支出占比 某某市污泥 餐厨垃圾处置项目 一般公共预算 支出占比 2 2018 6235.31 1.10% —— —— 3 2019 6899.56 1.15% 953.72 0.16% 4 2020 7563.82 1.20% 1017.30 0.16% 5 2021 8228.07 1.24% 1102.07 0.17% 6 2022 8892.32 1.27% 1186.85 0.17% 7 2023 9556.58 1.29% 1271.62 0.17% 8 2024 10220.83 1.31% 1377.59 0.18% 9 2025 10220.83 1.24% 1472.96 0.18% 10 2026 10885.09 1.25% 1589.53 0.18% 11 2027 10885.09 1.19% 1695.50 0.18% 12 2028 10885.09 1.13% 1822.66 0.19% 13 2029 10885.09 1.07% 1949.82 0.19% 14 2030 10,885.09 1.01% 2,076.98 0.19% 15 2031 10,885.09 0.96% 2,235.94 0.20%
综上，某某市每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任见表 4-3， 表
4 4- - 3 所有
PPP 项目财政承受能力测算表
单位：万元
序
号
年
份
一般公共
预算支出
政府支
出责任
占比
序
号
年
份
一般公共
预算支出
政府支
出责任
占比
1 2017 536840.97 10,954.16 2.04% 9 2025 823882.60 52,943.89 6.43% 2 2018 566367.22 11,720.93 2.07% 10 2026 869196.14 53,715.93 6.18% 3 2019 597517.42 13,445.45 2.25% 11 2027 917001.93 53,812.68 5.87% 4 2020 630380.88 49,869.38 7.91% 12 2028 967437.03 53,930.16 5.57% 5 2021 665051.83 50,611.48 7.61% 13 2029 1020646.07 54,047.18 5.30% 6 2022 701629.68 51,353.25 7.32% 14 2030 1076781.60 54,163.69 5.03%
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序
号
年
份
一般公共
预算支出
政府支
出责任
占比
序
号
年
份
一般公共
预算支出
政府支
出责任
占比
7 2023 740219.31 52,094.66 7.04% 15 2031 1136004.59 54,311.49 4.78% 8 2024 780931.37 52,856.90 6.77%
图
4 4- - 2 某某 市
PPP 项目一般公共预算支出占比图
某某市每一年度全部 PPP 项目财政支出占一般公共预算支出比例最大值为 7.91%。满足财金〔2015〕21 号文关于“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”的规定。
4.2
行业和领域平衡性评估
2015 年 5 月，某某院办公厅转发了《财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》 长治市PPP 项目年度财政支出占比
9.00%
8.00%
7.00%
6.00%
5.00%
4.00%
3.00%
2.00%
1.00%
0.00%
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
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（以下简称《通知》），明确提出，围绕增加公共产品和公共服务供给， 在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。文化领域首次被纳入其中。据统计， 截至 2016 年 4 月末，纳入财政部政府与社会资本合作（PPP）综合信 息平台项目库的文化类项目达到 223 个。
目前，山西省政府推出了多个政府与社会资本合作（PPP）项目， 广泛的分布在水利工程、公路交通、污水处理、供热、供气、生态建设、卫生医疗等市政基础设施以及公共服务领域。截止2016 年11 月， 山西省入选国家级 PPP 示范项目共 13 个，涉及水务、医疗、市政、生态建设四个领域；本项目属于文化和教育类项目，属于国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围，同时也是对某某市及山西省既有各类 PPP 项目中所涉及相关行业和领域的较好补充，且使公共服务不仅仅集中于某一领域和某一个产品上，能更全面、公平、公正地满足社会公众多方位的需求。
5 5 、财政承受能力论证结论
根据现行国家和山西省 PPP 政策及相关指引，通过分析相关资料、财务建模和数据测...
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