摘要：行政合同作为一种新型柔性执法方式在行政领域发挥着不可替代的作用，与此相伴相生的行政合同争议也大量涌现。新近行政诉讼法的修改和《解释》的出台为行政合同司法审查制度的发展提供了新的时代契机。然则，新法如何更好地得以实施，司法操作层面是否会出现新的问题，理论层面是否还有制度续造的空间，都是值得我们持续思考的问题。正确界定识别行政合同是司法审查立案、审理、裁判各个环节中准确适用法律的关键。在行政诉讼法“解决行政争议”灵魂法则统领下，应建立行政合同公法审查模式。以“原告诉讼请求 + 行政权力因素（行政优益权行使）”作为法律适用的选择节点进行行政合同司法审查。司法实务于探索中倒逼行政合同司法审查制度不断完善。
关键词：行政合同；司法审查；公法模式 ；行政优益权
引言
随着服务型政府的逐步建立，公私合作、公共事务民营化等现代行政新型治理模式的兴起，行政合同这一“公域权力因素与私域契约自由精神相互渗透”的融合产物被广泛应用，与此同时，行政合同争议也大量涌现。然而，我国尚未形成完整统一的行政合同制度，对行政合同的司法审查也因理论研究不足、立法规定缺位，一直在司法实务中呈现“碎片化”形态。如何有效解决行政合同争议，监督行政合同中行政优益权的依法行使，充分保障公民、法人和其他组织的合法权益，是我国行政合同司法审查制度亟待完善的根本动力推助。2014 年 11 月 1 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议决定修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“新行政诉讼法”）将“（行政）协议”以法律形式正式纳入行政诉讼司法审查范围，结束了长期以来行政合同司法实践中各种混乱与无序状态，为我国行政合同司法审查制度的完善开启了新的时代。然则，新法如何更好地得以实施，司法操作层面是否会出现新的问题，理论层面是否还有制度续造的空间，都是值得我们持续思考的问题。为此，本文以司法审查为视角，基于新近行政诉讼法修改中的有关条款规定尝试进行论述，以期交流探讨。
一、行政合同的概念界定及其本质
厘清行政合同实质内涵，准确界定行政合同概念，是对行政合同争议进行有效司法救济的前提。正确界定识别行政合同，也是司法审查立案、审理、裁判各个环节中准确适用法律的关键。
行政合同在我国是一个理论上存在争鸣② ，实践中一度混沌 ③ 的问题式概念。行政合同 ④ ，有称行政契约 ⑤ ，有称行政协议⑥ ，抑或契约类公法行为 ⑦ 。新行政诉讼法采用“（行政）协议”的立法术语意指行政合同，虽然未能直接援用“行政合同”的表述略稍显保守，但已然是我国在立法上首度将行政合同正式纳入行政诉讼司法审查范围，其意义不可小觑，或言已然昭示行政合同司法审查制度“合法”地位之开始确立。2015 年 4 月 22 日最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释〔2015〕9 号，以下简称“最新司法解释”），以司法解释的形式更进一步对行政协议作出明确界定，即行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。同时列举政府特许经营协议与土地、房屋等征收征用补偿协议两种行政协议具体形式，并用其他行政协议作为兜底条款。具体分析如下：
第一，关于行政合同的主体构成，有广义与狭义之分。广义行政合同不仅包括行政主体与行政相对人之间的协议，还包括行政主体之间缔结的协议；狭义行政合同仅指行政主体与行政相对人之间的协议。我国新行政诉讼法及最新司法解释将行政协议的主体作了狭义范围界定。即只有基于一方为行政主体，一方为行政相对人的行政协议争议才可纳入行政诉讼司法审查之范围，进而可以得到司法之救济。这就意味着行政机关之间、区域政府间的协议是不能归类为行政协议而纳入司法救济途径的。另外，新行政诉讼法及最新司法解释将行政合同的行政主体一方表述为“行政机关”，过于限缩了行政协议的范围，实践中，还存在大量非行政机关的公共组织与行政相对人合意产生的协议。在司法实践法律适用中，对此不
宜仅作字面理解，除却行政机关，法律法规授权的组织或其他具有公共事务管理职能的组织，基于为实现公共利益或者行政管理目标，在法律法规授权的范围内，与行政相对人签订的协议，理应涵盖。
第二，关于行政合同的识别标准，从最新司法解释对行政协议的界定看来，其识别标准综合了“目的说”与“法律关系说”，基于实现公共利益或者行政管理目标之目的，同时具有行政法上权利义务内容，只有二者兼备，才属行政协议。此条识别标准则是厘清行政合同与民事合同的关键。但实践中行政合同样态千差万别，无可避免会出现行政性较为模糊合同，除上述目的与权利义务内容外，亦可借鉴法国行政合同的识别方式，凡合同条款或合同缔结背景超越私法规则的一般范围，就应认定为行政合同。行政合同本就是公私两域相融合的产物，其兼具行政公权与民事契约双重属性，正确区分二者，是司法审查立案、审理、裁判各个环节中准确适用法律的关键，同时也是公民、法人和其他组织正确选择对应的诉讼程序，维护自身合法权益的前提。
第三，关于行政合同的类型划分，行政合同在我国长期存在，并在实践中发生进而生长出多样化形态，如特许经营合同、征收征用补偿合同、行政协作合同、计划生育合同、教育委培合同、行政委托合同、公租房租赁合同等等。新行政诉讼法及其最新司法解释虽然只明确列举了政府特许经营协议与土地、房屋等征收征用补偿协议两种类型的行政合同，但新行政诉讼法中的“等”字和最新司法解释的兜底条款还是为多样态行政合同争议进入司法审查范围，预留了足够的空间。
第四，行政合同同时兼具公私特质。行政合同的行政权特质在于作为一方主体的行政机关，在其法定职责范围内，基于实现公共利益或者行政管理目标之目的，可以享有行政优益权⑧ ；而同时与行政相对人的“协商合意”，又体现了行政合同私法之契约自由精神，可谓公私特质兼具。其实质是在公法领域形成的发生行政法律效力的双方合意，是以合同形式达致公务目的，是游离于行政行为与私法合同之间的特殊形态，是一种交叉边缘性法律制度，因而内容上兼具行政性和民事性。[１ ]
二、我国行政合同司法审查的实践梳理
（一）我国行政合同司法审查立法流变
由于受大陆法系公私两域二分理论的影响，我国对行政合同的理论认识一直充满争议，相关立法也更多地停留在宏观层面，缺乏细致、可具操作性的制度保障，至今未能形成完备的行政合同制度。甚至我国法律、法规层面尚未确立“行政合同”这一法律概念，新行政诉讼法也基于各种考虑放弃使用“行政合同”，最终选用了“行政协议”这一同义语替代。
第一，行政合同实体法缺位导致司法审查法律适用困难。缘于理论上的困惑与争论，我国《合同法》中并未规定行政合同制度。有关行政合同的立法规定，散件于一些法律、法规或规章中，如《公务员法》中聘任制公务员合同制度；《治安管理处罚法》、《税收征收管理法》中的行政担保合同制度；《清洁生产促进法》中污染物排放协议；建设部《廉租住房保障办法》中的廉租住房租赁合同；国家计划生育委员会《流动人口计划生育管理和服务工作若干规定》中的计划生育合同；国家计委、教育部、财政部联合发布的《高等学校接受委托培养学生的试行办法》中委托培养学生合同制度；国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》中房屋征收补偿协议等。另外，《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》、《西安市行政程序规定》关于行政合同程序作出规定。以上关于行政合同的立法，一是法律位阶较低，行政诉讼法司法审查依照法律法规和参照规章制度，使得行政合同争议很有可能无法得到充分司法救济；二是规定混乱、不统一、欠完善，使得发生行政合同争议后，司法审查范围、标准与强度不统一，法律适用困难。
第二，司法实务于探索中倒逼行政合同司法审查制度不断完善。虽然我国尚未形成统一的行政合同制度，但司法实践却在不断摸索探试中，逐步承认、推动和发展了行政合同制度，而今通过新行政诉讼法及最新司法解释将行政合同司法审查制度初成体系⑨ 。一路走来可谓坎坷而辉煌！透过最高人民法院的司法政策及司法解释，可以梳理出行政合同司法审查制度发展的基本脉络。1993 年 8 月 28 日《关于人民法院应否受理财政、扶贫办等非金融行政机构借款合同纠纷的批复》中，最高人民法院认可该类借款合同带有行政管理性质，倾向于由行政部门解决，一旦起诉后，人民法院应予受理，但并
未明确由哪个审判庭进行审理。2000 年 3 月 10 日最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》扩大了行政诉讼的受案范围，行政合同可以推断为行政行为得以进入行政诉讼。2003 年 2 月 13 日最高人民法院副院长李国光在全国法院行政审判工作会议上的讲话，要求认真审理好各种新类型行政案件，特别是与政府转变职能相关的行政案件和行政合同案件；2003 年 2 月 15 日最高人民法院副院长江必新的总结讲话，要积极受理各种新类型案件，尤其是行政不作为案件、行政确认案件、行政合同案件等。2004 年 1 月 14 日最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》在不作为类案件案由的构成要素和确定方法中的表述“诉××(行政主体)不履行行政合同义务”，并将行政合同明确列为行政行为种类之一。2005 年 6 月 18 日《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》却又将涉及国有土地使用权合同纠纷案件划线归为民事审判领域，可见最高人民法院对行政合同的审查态度也曾一度摇摆。2013 年最高人民法院行政审判工作要点中将“行政合同的理论与实务”和“行政诉讼类型化”纳入该年度司法调研重大课题。2014 年 12 月 9日最高人民法院《关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》中提出切实发挥行政审判职能，依法维护非公有制经济主体行政相对人合法权益。维护行政机关与非公有制经济主体在行政管理过程中依法达成的行政合同的有效性和稳定性。审理好政府招商引资合同案件，妥善审理政府采购合同案件，国有土地出让等自然资源有偿使用合同和其他行政诉讼案件。2015 年 4 月 22 日最新司法解释根据新行政诉讼法的相关规定，将行政合同司法审查进行了细化规定，实践中行政合同的司法审查终于“有法可依”，对行政合同的审查密度亦表现出渐趋严谨的态度。
（二）我国行政合同司法审查实践爬梳——以五类典型行政合同案例为对象
从北大法宝之司法案例中，设“行政合同”为关键词进行检索，以行政合同类型、认定合同性质、审理模式、适用法律、结案方式等不同视角进行比对，最终选取五个典型行政合同案例进行分析：
案例一，张素兰诉漳平市教育局不履行教育行政合同案（教育委培行政合同）。原告请求判令教育局履行分配任教工作义务，经审理，福建省龙岩市中级人民法院作出（2002）岩行终字第 68 号行政判决，认定委培合同合法有效，教育局单方变更合同无效，判决教育局限期履行教育委培合同。适用法律：行政诉讼法、合同法、民法通则。案例二，李乃胜诉南京市建邺区房地产管理局行政合同变更行为案（公有房屋租赁合同）。原告请求撤销被告与第三人签订的房屋租赁合约，经审理，江苏省南京市建邺区人民法院作出（2002）建行初字第 40 号行政判决，认定该案合同为行政合同，被告未进行实质审查，将原告承租的房屋变更为第三人承租，不符合公房租赁的相关规定，判决撤销被告与第三人签订的公有住房租赁合约。适用法律：行政诉讼法。案例三，连城县鑫都矿业有限公司诉福建省国土资源厅等行政许可及行政赔偿案（矿权出让行政合同）。原告请求确认福建省国土资源厅签订矿权挂牌出让行政合同的行为存在过错，并请求行政赔偿，二审中双方达成和解协议，上诉人撤回上诉。该案入选全国法院优秀调解案例。案例四，湖南泰和集团股份公司诉湖南省岳阳市人民政府土地行政合同案（国有土地使用权出让合同）。原告请求确认政府单方变更解除合同无效，判令政府继续履行合同，在案件审理中对所涉合同是行政合同还是民事合同产生争议，最终认定为行政合同，由行政审判庭审理，经协调双方达成和解协议，原告撤诉。案例五，阳江市海陵岛经济开发试验区管理委员会与阳江市新科实业投资有限公司合同纠纷上诉案（投资开发合同）。原告请求判令返还投资款，广东省高级人民法院作出（2010）粤高法民二终字第 43 号民事判决，认定该案合同为民商事合同，海陵岛管委会终止合同后应当对新科公司的实际投入给予合理补偿，判决海陵岛管委会返回投资款及利息。
以上案例选取虽然不尽全面，但或多或少可以反映出一些共性问题，给我们以思考与启示：
一是行政合同类型多样化。上述五案例属于不同类型的行政合同，但这也仅是实践中丰富多样的行政合同中典型的几种，随着政府行政柔性执法方式的推进，行政合同的多样态会持续呈现。然而正确厘清行政合同与民事合同则是行政合同争议顺利进入司法审查的前提。案例 5 的投资开发合同争议，虽然以判决海陵岛管委会返还投资款及利息使投资者的权益得以维护，但法院将该投资开发合同认定为民事合同不妥，其中海陵岛管委会因行政审批因素行使了单方解除权的行政优益权，应是典型的行政合同。二是行政合同案件诉讼审理模式不统一。案例 4 在认定国有土地使用权出让合同性质时，存在争议，这可能受 2005 年最高人民法院相关司法解释将涉及该类案件划线归为民事审判领域的影响，但最终审理法院将其认定为行政合同进行审理。可见，囿于理论认识与司法操作的不统一，直接导致行政合同司法审查模式的混乱，甚至出现
“属于行政合同，而行政合同案件应作为民事案件处理”⑩ 的判词。三是行政相对人的诉讼请求应该作为行政合同案件司法审查的出发点与落脚点。案例 1 行政相对人的诉讼请求为履行合同义务；案例 2 为撤销合同；案例 3 为确认合同违法并请求赔偿；案例 4 为确认单方解除合同无效并继续履行合同；案例 5 为判令返还款额。解决行政合同争议的前提即是充分掌握原告的诉讼请求，针对原告的诉讼请求进行审查，进而作出不同种类判决，相应地，判决方式也要多样化。四是行政机关行使行政优益权是否符合法律法规的规定是行政合同案件审查的重点。案例 1 中法院通过对教育局单方变更合同是否合法进行审查，最终认定教育局该行为无效；案例 2 中法院认定房管局未进行实质审查，将原告承租的房屋变更为第三人承租，不符合公房租赁的相关规定，进而作出撤销判决。五是行政合同案件审理适用法律应具民行结合的多样性。上述案例中有的只适用行政诉讼法，有的只适用合同法，有的则是行政、民事法律均加以适用，这当然取决于行政合同案件审理的诉讼模式，到底是基于行政审判还是民事审判，当然亦是行政合同之行政民事双重属性使然。六是协调和解也是有效解决行政合同争议的结案方式。案例 3、案例 4，均是在案件进入审理后，采用行政协调方式，最终达成和解协议，相对人撤回起诉（上诉），很好地化解了行政合同纠纷，行政合同争议得到实质性化解。
三、我国行政合同司法审查的完善路径
新行政诉讼法的灵魂法则——“解决行政争议”成为行政合同司法审查的精神统领，体现出新时期我国行政诉讼制度的价值取向及功能选择，能够解决行政诉讼中“案结事未了”、“官了民不了”、“隔靴搔痒”、“空转程序”等实践困惑。在行政合同司法审查中，回应原告实质诉求，实质性化解行政合同争议，才能切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，和谐官民关系，推进实质法治。
第一，行政合同司法审查应选择公法审查模式。行政合同天然具有行政公权与契约私权双重属性，但行政合同关系的本质是行政关系，而非民事关系，应由公法规则调整。细研之，契约只是形式和手段，行政才是实体和目的。所以，对行政合同而言，行政性是第一位的特征，契约性是第二位的特征。[2] 行政合同司法审查应选择公法审查模式，将行政合同争议纳入行政诉讼受案范围，由行政审判庭进行审理。首先，行政审判的专属职能即是对行政行为的审查，行政合同作为行政行为种类之一，理应包括在内；而民事审判对行政合同中行政权力因素的审查无能为力。其次，通过对行政合同司法审查制度流变梳理，在行政诉讼中对行政合同进行审查是我国的一般做法；同时行政审判庭具有丰富的民行交叉司法实践经验，具备行政合同审判能力。新行政诉讼法及最新司法解释同样也将行政诉讼中一并审理的相关民事争议，规定由行政审判庭审理。再者，行政合同的行政诉讼审查模式，更是立法的选择，进而或将推动行政合同救济制度发展。
第二，原告的诉讼请求应作为行政合同司法审查的出发点与落脚点。最新司法解释第二条将“具体的诉讼请求”进行归纳与明确，并规定对于原告未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。这项新增规定有利于引导原告正确表达自己司法诉求，寻求适当司法保护途径；同时对行政法官而言，明晰原告诉求将大大提高司法审判实效。
观察厘清原告的诉讼请求是展开司法审查之前提。在每个案件具体审理之前，明确原告在起诉状中的诉讼请求是每个法官首先应了然于胸的。然则实践中，由于原告作为普通公民缺乏专业法律思维，常常出现一诉之中同时混杂多项诉求，甚至民事行政诉求交叉掺杂，这需要立案法官的厘清与释明，也需要办案法官的经验与智慧。具体到行政合同案件中，原告是请求法院判令行政机关单方变更解除合同无效，继续履行行政合同，还是请求法院确认行政机关不依法履行、未按照约定履行合同违法，并要求赔偿，亦或是请求解除合同或者确认合同无效；是要求对行政机关单方变更或解除合同等优益权行使之公权力因素之评价，还是仅要求行政机关如期履约之契约层面之敦促，或者二者交融并杂。明晰原告诉讼请求是正确有效进行司法审查的前提和关键，也是最终针对原告诉求作出相应行政裁判的事实依据之一；是最终能够实质性解决行政争议的根本出发点，也是有效保障公民、法人和其他组织合法权益的落脚点。
第三，行政机关行使行政优益权是否符合法律法规的规定是司法审查的重点。行政机关在合同中可以行使行政优益权，是基于其行政管理之目的或公共利益之实现而产生，其可以在合同履行中行使指挥权、监督权甚或制裁权，可以根据公共利益之需要或是国家政策变化等情势变更单方变更或者解除合同，这是行政合同与民事合同最本质的区别。但是行政机关享有行政优益权，并不意味着其可以恣意妄为，随意变更或解除既存契约，行政优益权的行使应具备严苛的法律规定要求。
在行政合同的签订、履行、解除中，行政机关应遵守的实体法及程序法规定，都将成为司法审查的关键。具体可分为三点：一是合同履行中发生的情况变化是否属于不可抗力等情势变更，是否还有履约可能性；二是行政机关变更或者解除合同是否基于公共利益之考量；三是合同变更或解除后，行政机关是否基于信赖保护与公平原则，给予相对人合理补偿。实践中往往是因为行政机关优益权的不当或违法行使导致公民、法人或其他组织的权益受损进而引发争议形成诉讼，故而行政机关优益权行使的合法性审查是行政合同案件司法审查的重点。
第四，“原告诉讼请求 + +行政权力因素（行政优益权）”是审理模式选择节点。最新司法解释第十一条至第十六条对行政合同（行政协议）的司法审查进行了详尽规定，包括：行政协议的识别界定、协议类型、受案范围、起诉期限（诉讼时效）、管辖法院、法律适用、判决方式、赔偿（补偿）责任、诉讼费交纳标准等。稍加仔细识别就可以看出，其将“行政机关不依法履行、未按照约定履行协议”与“行政机关单方变更、解除协议”作为两种不同类的行为进行了区分规定。对前一种行为视为倾向民事契约类行为规定：该类行为适用民事法律规范中诉讼时效的规定，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对后一种行为则视为行政行为加以规定：适用行政诉讼法中起诉期限，诉讼费用适用行政案件交纳标准。相应地审理规则、适用法律及裁判方式亦有所不同。
应将原告的诉讼请求和行政性权力因素即行政优益权行使两者相结合，作为审理行政合同案件中审理模式选择的节点。原告请求人民法院对行政公权力是否合法如单方变更解除合同等进行评价，人民法院在对行政合同中行政公权力因素进行合法性审查时，就要适用行政实体法、程序法及行政诉讼法的相关规定，确定审查原则、审查依据、审理标准、举证责任、证明标准、裁判方式，启用行政诉讼审理模式；原告若只主张人民法院判决行政机关不履行、未按约定履行合同违法，要求继续履行或赔偿损失，这种较为纯粹的民事违约性质行为，人民法院在审查时则启用民事诉讼审理模式，更多地需要适用相应的民事法律规范，但适用的民事法律规范不能违反行政法和行政诉讼法的强制性规定；原告若同时主张两者之审查，则在司法审查中应予先以节点区分，再分别适用审理，行政合同案件审理适用法律应具民行结合的多样性。针对原告的诉讼请求进行行政合同司法审查是行政诉讼解决行政争议宗旨之要求，结合行政性权力因素进行行政合同司法审查是公正有效进行审理之关键。关于具体的行政或民事诉讼审查原则、审理标准、举证责任、证明标准等之不同，不是本文的关注点，故在此不予一一展开。
第五，调解制度可以适用于行政合同案件。关于行政合同司法审查中调解制度的适用，最高人民法院早在 2010 年 6 月7 日发布的《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》中，就强调在不违背法律规定的前提下，做好行政机关自由裁量权范围内的行政合同等行政案件的协调工作。协调和解也是有效解决行政合同争议的结案方式。行政诉讼法规定不能适用调解，但没禁止协调。但协调同样有可能出现弊端。协调必须坚持自愿原则，坚持合法性原则。[3] 行政合同本身即基于其自身行政主体与行政相对人双方合意达成协议，容易寻找双方利益的契合点，有着可以协调解决争议的天然基础，更有利于行政合同争议的实质解决。
结语
“在一个混合式行政的时代,在一个对公权力和私权利的创造性相互作用极其依赖的时代,合同乃行政法之核心。” [4](P554) 行政合同作为一种新型柔性执法方式在行政领域发挥着不可替代的作用，与此相伴相生的行政合同争议也大量涌现。新近行政诉讼法的修改和最新司法解释的出台为行政合同司法审查制度的发展提供了新的时代契机。然则，如何有效解决行政合同争议，引领行政合同实现其最优行为价值，推动行政合同司法审查制度在立法及实践层面不断完善，是我们需要长期持续思考探索的问题。比如对行政合同案件类型多样化考察，进而总结出不同类型合同之下不同侧重点的审查方式；又或者行政机关行政合同诉讼原告主体资格之探讨；再或者具体行政合同司法审查中的审查原则、举证责任、证明标准、行政裁判方式等问题，均需进一步继续探索完善。
注释：
①新近修改的《中华人民共和国行政诉讼法》在立法上对“行政协议”的援用，体现其意将学术视阈下之“行政合同”术语统一于立法术语之选择，本文中出现之“行政合同”与“行政协议”实属同义概念。
②“在我国，行政合同能否成立，有无行政合同也存在较大争议。民法学界大多否认行政合同的存在，认为行政合同只不过是一种特殊的民事契约，它一样地受民法规范的调整。”“但我国公法学者大多还是认可行政合同的存在的，…只是在具体的界定上有所分歧。”以上参见王旭军：《行政合同司法审查》，法律出版社 2013 年版，第 6-7 页。
③“…因此各地的实践极端不统一，连最高人民法院都在左右摇摆。理论上的困惑和立法上的空白直接导致了我国行政合同实践中的混乱和无序。”参见刘真珍：《契约类公法行为的司法审查研究—以实务中的行政合同为例》，载《法制与社会》2011 年第 8 期，第 156 页。
④罗豪才教授认为，“行政合同是指带有行政性质的合同，是指行政机关之间，或行政机关与个人、组织之间，为实现国家行政管理的某些目标而依法签订的协议。”见罗豪才主编：《行政法学》，法律出版社 1999 年版，第 252 页。姜明安教授认为，“行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。”见姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第 2 版），北京大学出版社 2005 年版。
⑤陈光中教授认为，“行政契约是国家行政机关或其他行政主体以实现国家行政管理的特定要求为目的，与行政管理相对人达成的明确双方权利和义务的协议。”见陈光中：《中华法学大辞典：诉讼法学卷》，中国检察出版社 1995 年版，第 656 页。杨海坤教授认为，“行政契约是指行政主体为了执行公务，或基于实现公共利益的需要，与公民、法人或其他组织意思一致的基础上所达成的设立、变更、终止行政法上权利义务的协议。”见杨海坤、章志远：《行政法学基本论》，中国政法大学出版社 2004 年版，第 246 页。
⑥有的学者则将“行政协议”专指区域政府间的合作机制，而非指行政主体与行政相对人之间合意，见叶必丰、何渊等著《行政协议—区域政府间合作机制研究》，法律出版社 2010 年版。
⑦袁曙宏则将行政合同称为契约类公法行为，见袁曙宏著《现代公法制度的统一性》，北京大学出版社 2009 年版，第 155 页。
⑧行政优益权是行政合同的本质特征。是指在行政合同的履行、变更或解除中，为保障行政机关实现公共管理之目标，而赋予其不同程度的管理权，或者优先和优益条件。
⑨新行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼受案范围，最新司法解释在新行政诉讼法规定基础上进一步较为全面地对行政合同的司法审查作出详尽规定，包括：行政协议的识别界定、协议类型、受案范围、起诉期限（诉讼时效）、管辖法院、法律适用、判决方式、赔偿（补偿）责任、诉讼费交纳标准等。个人认为，行政合同的司法审查制度已经呈现体系化、标准化、法治化态势。
⑩参见“潘宝海诉沈阳市于洪区城乡建设管理局行政合同案”，沈阳市于洪区人民法院（2005）于行初字第 64 号行政裁定。
［参考文献］
[1] 涂师铭、郭海龙.行政合同争议的司法救济途径[J].法制与经济,2007,10.
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[4] (英)卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯.法律与行政[M].杨伟东等,译.北京:商务印书馆,2005.
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