1 珠海经济特区公安机关警务辅助人员办法
（草案）起草说明
为了规范我市警务辅助人员（以下简称“辅警”）的管理和使用，推动辅警队伍制度化、规范化、法治化、职业化建设，按照“依法规范、分类管理、责权明晰、合理使用、保障有力”的原则，依据相关法律法规和制度规定，结合我市实际情况，我局代拟了《珠海经济特区警务辅助人员管理办法》（草案）（以下简称《办法草案》）。现将有关情况说明如下：
一、推进辅警管理立法的政策背景 2015 年，中央将规范辅警管理工作列入全面深化公安改革八大改革任务之一。2016 年 1 月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十次会议，审议通过了《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，从维护国家安全和社会稳定的高度对辅警管理工作进行了部署。3 月，国务院办公厅下发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》（以下简称国办《意见》），首次从国家层面对规范辅警管理工作作出规定。11 月，公安部、中央编办、民政部、财政部、人社部联合下发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的通知》（以下简称五部委《通知》），细化了辅警管理措施，明确了各部门的责任。我省也于去年 4
1 月出台了《广东省公安机关规范警务辅助人员管理办法》（以下简称省《办法》）。我市全面深化公安改革的实施意见和三年行动计划（2015-2017）也将规范辅警管理工作作为一项重要改革任务予以推进。
当前，全国各省市都在积极推进辅警管理立法工作，其中，尤以江苏、浙江等省市起步最早，苏州市早在 2012 年就以政府规章的形式规范了警辅人员管理工作。目前，国内已有 10 余个城市出台相关管理办法。而我省深圳市更是利用人大立法方式，计划于今年出台辅警管理条例。
二、推进我市辅警管理立法的紧迫性和重要性 当前，我市经济社会发展进入转型升级的关键时期，社会矛盾存量、增量叠加所引发的社会治安风险不断增加，全市公安机关总体工作量不断攀高，警力不足的刚性约束日益显现。在本届中央政府明确指出财政供养人员只减不增的情况下，转变传统思维，向社会要警力，管好用好警务辅助力量队伍具有重要意义。
据统计，我局现有辅警 4364 名，广泛分布在巡逻防控、交通引导等多个岗位上。实践证明，这支队伍是维护我市社会治安一支不可或缺的重要力量，在维护社会治安稳定、协助公安工作方面发挥了重要作用。但在取得成绩的同时，仍存在法律地位不明确、职业发展不完善、经费保障不健全、工作职责不清晰、整体素质不高等较为突出的问题，不仅影
1 响这支队伍效能的发挥，而且还造成了一定的社会影响。可以说，在“改革”和“法治”的两大时代背景下，规范我市警务辅助力量的管理和使用已经显得尤为紧迫，只有大力推进辅警管理法治进程，使辅警管理实现从无法可依到有法可依、从身份定位不清到职业属性明确、从职责不明到权责法定、从分散管理到集中管理等几个重要转变，将“杂牌军”整编成“正规军”，使其真正成为平安珠海建设的强力驱动。
三、关于《办法草案》的起草情况 2015 年下半年，我局就启动了辅警管理立法研究工作。为把此项工作做实做细，我局专门成立领导小组，通过座谈、走访、调研形式，广泛与社会各界群众、公安民警及警辅人员代表进行了交流，广泛收集当前警辅人员管理存在的问题及解决措施，力求“找准病结，对症下药”。同时，积极争取公安部、省公安厅等上级部门及清华大学、公安大学等高等院校的支持，对相关内容进行了科学研究，形成了《办法草案》，并申请列入我市 2016 年度立法计划，由于受立法项目数量限制等客观原因影响，当年未获批准。
2016 年下半年以来，国办《意见》、五部委《通知》、省《办法》相继下发，相关改革事项和政策更加明确。为更好地对接上级文件精神，规划好我市规范辅警管理工作，我局又派出考察组先后前往苏州、厦门、成都、深圳等地市考察学习，吸收借鉴了警辅管理先进经验和做法，并在市法制
1 局和清华大学、公安大学等院校法律专家的大力支持下，对原有的《办法草案》进行了修改完善。而后又征求了市编办、市人社局、市财政局、市民政局、市法制局等单位及各区意见，对立法草案进行了进一步的修改完善，形成了本《办法草案》。
四、制定《办法草案》的主要参考依据 依据与参考《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《事业单位人事管理条例》等法律法规，中央《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，国务院办公厅《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，中央五部委《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的通知》，《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》，《中共广东省公安厅委员会关于规范全省警务辅助人员管理使用的指导意见》等。
五、关于《办法草案》的主要内容 《办法草案》在法律法规及规范性文件规定的范围内，进行了有益的探索和创新，特别是创新地提出辅警职业化建设这一理念，以法治思维全面规范辅警管理工作，全文分为
1 7 章，包括总则、职责、权利和义务、人员招聘、职业保障、管理和监督、法律责任、附则，共 41 条。主要内容有：
（一）辅警的定义和管理总体要求
1. 职业属性。警务辅助人员是一种职业，其与公安机关的法律关系为市场经济下的劳动合同关系。《办法草案》明确了警务辅助人员的定义：“是指依法聘用，财政全额保障，公安机关管理使用，履行本办法规定的辅助性警务职责的人员”。警务辅助人员不具备人民警察、公务员身份，按照劳动合同聘用和管理。警务辅助人员统称为辅警，包括文职辅警和勤务辅警。根据以上界定，公安机关使用的不涉及警务工作的后勤服务人员，以及其他群防群治性质的社会治安参与力量，其他机关和企业管理使用的保安员，不纳入《办法草案》的管理范围。（第三条）
2. 管理体制。根据上级文件精神，警务辅助人员管理工作实行条块结合、以块为主、统一领导、分工负责，地方各级人民政府担负主体责任。《办法草案》明确， 市、区人民政府（以下简称市、区政府）应当将辅警队伍建设纳入本地区经济社会发展规划。明确公安机关，机构编制、人力资源和社会保障、财政、民政等部门的工作责任。（第四、五条）
3. 用人额度。辅警的员额配备是规范辅警管理工作的重点。《办法草案》明确公安机关应当会同机构编制、财政、
1 人力资源和社会保障等部门，根据本地区经济社会发展水平、社会治安状况和公安机关实际需要，制定辅警用人额度计划，按规定程序批准后执行，原则上每两年审批一次。（第六条）
4. 履职保障。《办法草案》明确辅警在公安机关人民警察的指挥和监督下开展警务辅助活动。辅警依法履行职责的行为受法律保护，相关法律后果由其所属公安机关承担。任何单位和个人应当支持、配合辅警依法履行职责，违者依法追究责任。（第八条）
（二）
关于辅警的职责权限
1.。
职责范围。辅警的职责是广大人民群众最关注的地方，是管好用好辅警队伍的关键。
文职辅警方面：《办法草案》引用了《国办意见》、《省办法》中规定的文职辅警的四类职责，并根据我市实际情况（网警部门辅警），增加“网络信息分析”职责。
勤务辅警方面：这是《办法草案》在现行法律法规框架下有较大突破的部分，目的是为更好地发挥辅警队伍的作用。勤务辅警职责吸收借鉴了《深圳经济特区警务辅助人员条例》（征求意见稿），结合我市公安工作实际，明确了两类职责：一是在公安机关人民警察的带领下，辅警可以从事 110 警情现场处警；对有违法犯罪嫌疑的人员进行当场盘问、检查，继续盘问；抓捕、押解违法犯罪嫌疑人等8 项职责。二是在公安机关人民警察的指挥和监督下可以开
1 展预防、制止违法犯罪活动；接受群众求助；疏导交通，劝阻交通安全违法行为；看守所、拘留所、强制隔离戒毒所、收容教育所等公安监管场所的管理勤务等 7 项职责。（第九至十一条）
2.。
禁止行为。在执法活动中,警察和辅警这两种不同的角色必须分工明确。因此，《办法草案》除了规定辅警“什么能干”，对“什么不能干”作出了详细规定，特别强调了不得从事涉及国家秘密、执行刑事强制措施等依法应当由人民警察承担的工作。（第十二条）
（三）关于辅警的招聘录用
1. 招聘原则。在聘用形式上，各地公安机关均采用直接聘用方式，普遍认为购买服务的方式易形成买方（购买服务）、卖方（服务承接）、人员方三不到位、临时心态严重，是影响正规化建设、规范化管理的主要因素。只有确定为职业，采用直接聘用的方式，并按职业建设发展管理，才是符合发展方向。为此，《办法草案》明确，聘用方式以直接招聘为主，政府购买服务、劳务派遣等为辅。（第十五条）
《办法草案》结合我市实际，重点明确在同等条件下，对公安烈士和因公牺牲公安民警的配偶子女、见义勇为积极分子和先进个人、志愿警察等特殊人员予以优先招聘的特殊规定。还对“公开、平等、竞争、择优”的招聘原则和招聘程序进行了规定。（第十六、十七条）
1 2. 资格条件。《办法草案》分别对应聘辅警的条件作肯定式和否定式的列举，确保从源头上保证辅警队伍的素质，更好地推进招聘工作的实施。（第十八、十九条）
（四）关于辅警的职业保障
1. 薪酬标准。明确辅警的薪酬结构、待遇项目由公安机关会同同级财政、人力资源和社会保障部门制定。薪酬标准原则上不低于本市上年度在岗职工平均工资水平，并建立动态调整机制。（第二十一条）
2. 待遇. .依据我国现行的法律法规，及辅警职业特点，对辅警保险、抚恤、假期等相关待遇进行了规定，强调为辅警购买必要的商业保险。（第二十二条至二十五条）
3. 激励。这一部分突出两大亮点：
一是见义勇为评定。辅警的行为符合见义勇为标准的，经见义勇为评定委员会认定，享受见义勇为人员待遇。
二是建立抚恤金专项经费。市、区政府应当设立抚恤金专项经费，对因训练、执勤以及抢险救灾等受伤、致残、死亡的辅警或者其直系亲属予以适当补助。（第二十六、二十七条）
（五）关于管理监督
1. 管理制度。《办法草案》要求健全辅警岗位责任、培训学习、考核考勤、工作信息和保密管理等制度。提出，人数较多、集中管理使用的辅警队伍实施队建制。
1 2. 培训。为提高辅警素质，辅警应当进行岗前培训。培训合格的，才能聘用。要定期对辅警进行法律知识和岗位技能培训及体能素质考核。（第二十九条）
3 3. . 层级管理。《办法草案》明确公安机关应当制定辅警职业发展规划，根据工作年限、考核结果等情况对辅警实行层级化管理和级别晋升，并建立与之对应的薪级工资、层级晋升等机制。规定文职辅警、勤务辅警级别由高到低分为六个等级。（第三十条）
4. 退出机制。为强化辅警队伍管理，形成良好的管理约束机制，《办法草案》明确，对辅警的考核结果作为辅警级别升降、奖惩以及续签、解除或者终止劳动合同的主要依据。并且特别强调了违反劳动合同法解除劳动合同退出机制，重点解决对纪律性不强、连续旷工等几种常见情形的处理。（第三十一、三十二条）
5. 标志、服装、证件。为加强辅警队伍规范化建设，《办法草案》明确辅警按照规定统一着装、持证上岗。辅警的标志、制式服装、证件为辅警专用，由公安机关确定和管理，其他个人和组织不得非法制造、仿冒、贩卖。（第三十四条）
6. 装备配置。根据实际工作需要，《办法草案》明确公安机关可以根据岗位工作需要，为辅警配备必要的执勤和安全防护装备。还突破性地提出：勤务辅警在从事巡逻、检查、抓捕、押解等工作期间，遇有危害公共安全、社会秩序和公
1 民人身、财产安全的情形，可以使用必要的约束性警械。（第三十五条）
7.
社会监督。《办法草案》明确，任何单位和个人有权向公安机关投诉举报辅警涉嫌违法违纪的行为。（第三十六条）
（六）法律责任
规定了违反本办法规定的“责任追究”，“处理程序”。（第三十七至三十九条）
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