某某市滹沱河生态修复工程 （中华大街至藁城城区东）PPP 项目
财政承受能力论证报告
实施机构：某某市水务局 咨询机构：某某 2018 年 7 月
目录
前言 ............................................................................................................................. 1 一、意见综述 .............................................................................................................. 2 二、项目基本情况 ...................................................................................................... 3 （一）项目简介 ...................................................................................................... 3 （二）项目内容 ...................................................................................................... 4 三、项目合作方式 ...................................................................................................... 7 四、财政承受能力论证评价依据 .............................................................................. 8 五、政府支出责任识别与测算 ................................................................................ 10 （一）财政支出责任识别..................................................................................... 10 （二）财政支出责任测算..................................................................................... 16 六、政府财政支出能力评估 .................................................................................... 27 七、财政承受能力评估 ............................................................................................ 29 八、财政承受能力论证结果 .................................................................................... 32 （一）财政承受能力测算..................................................................................... 32 （二）行业和领域均衡性评估 ............................................................................. 32 （三）财政承受能力评价..................................................................................... 33 附件 1：截止目前本级政府全部已实施 PPP 项目各年度财政拟支付数额（万元）
......................................................................................................................................34 附件 2：经营性项目收益 ......................................................................................... 35
前言
某某市滹沱河生态修复工程是以某某市人民政府以石政函
【2017】13 号文下发的《某某市人民政府关于印发〈某某市城市总体规划修编工作实施方案〉的通知》为依据，根据总体目标中明确的“以滹沱河为中心，按照分层理念对城市用地布局进行重构，向南北外层扩展，打造融合两岸，河城相依，城环水抱的“一河两岸” 城市总体格局，实现城市从单中心圈层布局向城乡融合组团布局的根本性转变”，要求针对滹沱河进行重点片区规划。
某某市政府为缓解财政压力，筹集项目建设所需资金，提高滹沱河生态修复工程的建设水平、建设速度和运营管理水平，提升以滹沱河为中心的城市基础设施整体服务水平，结合项目实际情况和市场的专业水准及优势，拟采用政府和社会资本合作（PPP）的模式运作本项目，充分吸引社会资本参与本项目的设计优化、建设、投资、运营维护等。
为了响应国家、河北省、某某市的发展战略，规范推进政府和社会资本合作（PPP）工作，以财政收支平衡为前提，保证政府具有履约能力，实现 PPP 项目的可持续发展，按照《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》 （财金【2015】
21 号）的要求，通过责任识别、支出测算等，对某某市滹沱河生态修复工程 PPP 项目（以下简称“本项目”）开展财政承受能力的评估和论证工作。具体论证工作开展如下：
一、意见综述
某某为某某市滹沱河生态修复工程
PPP 项目提供专项咨询服务。我司据现行政策及相关指引，通过分析某某市各政府部门提供的相关资料、财务建模、数据测算等工作后 认为，本项目的实施对某某市当前及今后年度财政支出的影响不大， 财政承受能力论证的结果为“通过论证”，具体意见如下: 本项目运营期内，本项目支出占当年一般公共预算支出的比例， 以项目合作期 15 年（含 2 年建设期）为测算周期，最高为 3.91%， 出现在运营期的第一年；最低为 0.44%，出现在建设期的第二年； 全周期均值为 3.36%。与某某市内其他 PPP 项目共同统计，共占当年一般公共预算支出的比率在 0.61%～4.08%之间，低于政策规定的 10%。
本项目为某某市首个河段生态修复项目，且属于某某市重点工程，具有示范意义，不存在行业和领域过于集中的现象。
二、项目基本情况
（一）项目简介
1、项目名称：某某滹沱河生态修复工程 PPP 项目
2、项目类型：新建项目
3、项目地点：某某市滹沱河中华大街至藁城城区东段
4、预计工期：2 年
5、合作期限：15 年
6、项目总投资 899724.52 万元（含初步测算建设期利息 46551.78 万元）。
7、项目发起单位：某某市人民政府
8、项目实施机构：某某市水务局
9、项目阶段：识别阶段
10、项目运作方式：DBFOT（设计优化-建设-融资-运营-移交）
（二）项目内容
滹沱河是某某的母亲河，发源于山西省繁峙县，自西向东流经某某市域，在某某境内约 205 公里，其中黄壁庄水库至深泽东界 约 109 公里。
按照“太阳照在滹沱河上”、“城市之眼”的要求，某某市已编制完成《滹沱河（黄壁庄至深泽界）生态修复工程规划暨沿线地区综合提升规划》，并经市委、市政府会议专题研究。规划提出，按照某某城市战略发展构想，未来滹沱河将成为某某市沿河各区县发展的绿色纽带，整合统筹沿线的经济社会发展，构筑两岸经济带、创新带和景观带，促进某某市绿色崛起、跨越式发展，通过滹沱河的生态修复，实现“水清、岸绿、风光美，路畅、业兴、人民富”。
本项目工程建设范围为：
1、中华大街至东三环段，工程建设主要内容包括：
（1）景观工程（朱河至东三环延长线）：河道防渗 101 万平方 米，拦河橡胶坝 1 座，护坎工程 5.22 千米，水面两侧结合堤防工程 修建 13.3 千米景观路。
（2）新建左堤工程。塔元庄段长度 2.45 千米；107 国道上下游段（塔元庄末端至子龙桥）长度 4.50 千米；朱河下延段长度 3.4 千米。
（3）新建右堤工程（太平河至西塔子口段），长度 10.33 公里。
（4）移民拆迁工程。
（5）水保工程等其他工程。
该子项目经某某市财政投资评审中心初审匡算投资为
197,381.95 万元。
2、东三环北延线至藁城城区东，河道长度 23.3km ，工程建设主要内容包括：
（1）对工程段河道两岸建设贯通东西的景观路，总长 50 千米。
（2）对滹沱河 9 千米主槽（55+800-64+800）按照设计行洪标准进行清淤疏浚及岸坡防护。
（3）对工程段 23.3 千米河道（桩号范围 41+500-64+800）按照生态修复原则进行溪流湖区水系建设。
（4）对工程段范围内滩地及主河槽进行生态景观建设，总面积 6800 公顷。
（5）移民拆迁工程。
（6）水保工程等其他工程。
主要工程范围包括：一是河道两岸建设贯穿东西的滨河景观路， 为河道抢险及旅游观光提供保障；二是通过对主槽采取扩挖疏浚的措施，使其行洪标准达到 10 年一遇，从而减小低标准洪水造成的经济损失；三是以生态修复为原则，通过河槽整理、布设减渗措施等进行溪流湖面水系建设，恢复河道自然生态；四是对工程段进行生态景观绿化，将工程段范围河道打造成河畅水清、岸绿景美、自然和谐的绿色河流生态廊道。
该子项目经某某市财政投资评审中心初审匡算投资为
630,931.00 万元。
3、东三环至藁城城区东河槽防洪治理工程，建设内容主要包括：
自东三环（桩号 41+500），向东至藁城城区东（桩号 55+800）， 长度 14.3 公里范围内滹沱河实施主河槽疏浚及岸坡修整、岸坡防护工程。
按 10 年一遇行洪标准进行主河槽扩挖疏浚，部分大坑局部进行回填，原则上对设计河底以上部分予以清除，过于曲折的岸线部分削填结合，突出严重部分进行扩挖消除。对岸边坑进行回填或贴坡回填， 岸坡比整体达到 1:4，其中左岸护坡比按 1:5 设计；对于现状边坡较高河段，每 6m 高度设置 2 米宽马道一条。按照主河槽水流流势流态及两岸堤防平面位置关系，对主槽急弯段顶冲部位等险工险段及主河槽近堤段进行岸坡防护，防护结构采用砂砾垫层+反滤土布+钢丝石笼+土方回填形式，岸坡防护长度 6.68 公里。
该子项目初设已完成批复，概算总投资为 24,859.79 万元。最终的具体项目内容以经批复的初步设计为准。
三、项目合作方式
根据本项目内容、范围及特点，本项目采用 DBFOT（设计优化- 建设-融资-运营-移交）的 PPP 运作方式。采购一家社会资本，在合作期限（根据财政支付能力、还款计划和初步市场测试，合作期为 15 年）内，某某市政府指定的政府方出资代表将与中选社会资本合资设立项目公司（其中政府方出资代表拟占股 13.78%），政府将项目设计（优化）、建设、投融资、运营及维护等全部交给项目公司， 由政府向项目公司支付可行性缺口补助。
四、财政承受能力论证评价依据
根据某某院、财政部、发改委等国家部委的相关要求，为了完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作（PPP）模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，应以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告。
财政承受能力论证，是识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据。合理的 PPP 项目支出安排，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。
财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，遵循现有的相关政策法规指引，基于定量和定性分析方法，秉承合理预测、从严把关的操作方法进行论证。主要政策依据如下：
（1）《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）
（2）《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42 号）
（3）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 （发改投资〔2014〕2724 号）
（4）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015
年第 25 号令）
（5）《国家发展改革委、国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2015〕445 号）
（6）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式通知》（财金〔2014〕76 号）
（7）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 〔2015〕21 号）
（8）《财政部、发展改革委关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32 号）
（9）《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作的通知》（财金〔2016〕90 号）
（10）《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87 号）
五、政府支出责任识别与测算
（一）财政支出责任识别
在本项目的全生命周期内，我们基于某某市水务局提供的项目资料和以往的项目经验，识别政府承担的支出责任主要包括：股权投资支出、运营补贴支出、风险承担支出（自留风险成本）、政府监管成本及配套投入 4 个支出类别。
1、股权投资支出
股权投资支出责任指在政府授权出资代表与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的资本金出资责任。
本项目政府出资代表与社会资本股权比例为 13.78%：86.22%， 资本金比例设定为项目总投资的 20%。
2、运营补贴支出
运营补贴支出责任指在 PPP 项目运营期期间，由政府承担的直接付费责任。
本项目的回报机制为使用者付费+可行性缺口补助，使用者付费为 998.75 万元/年（使用者付费测算说明详见附件 5）。项目公司的收入包括政府可行性缺口补助（即运营补贴支出）和使用者付费。
3、风险承担支出（自留风险成本）
1）风险分配原则 财金（2014）113 号文附件《政府和社会资本合作模式操作指南》
要求按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
2）风险分配方案 按照如上原则和建议，通过组织专家组会议，对风险识别、分配和量化打分进行了专家咨询，最终得出本项目的主要风险及其分配方 案，如下表所示。
表 5-1 项目风险分配表
风险类别
共同承担
政府承担
项目公司承担
承担方式
规划及设计文件编制
√
√
1）政府负责项目规划、初步设计，项目公司对设计进行优化，并承担具体施工图设计、建设职责。
2）项目建设过程中的一系列风险主要由项目公司承担，具体风险承担措施或后果包括扣除履约保证金、不能按时竣工验收、绩效服务费延期支付或不予支付、项目提前终止等； 3）征地拆迁风险由政府和社会资本共同承担， 社会资本负责按期足额
立项审批风险
√
征地拆迁 √ √ √
土地交付
√
设计/ 红线外水电等配套安排
√
建设
规划变更 √
风险
施工准备 √
地质条件 √
项目公司提出工程变更
√
建造/ 采购成本超支
√
风险类别
共同承担
政府承担
项目公司承担
承担方式
完工风险（质量与时间）
√ 支付征地拆迁费用，政府负责征地拆迁工作， 征地拆迁费用超出经批复的初步设计报告中的移民征迁费用的由政府承担； 土地交付、水电等配套安排的风险主要由政府承担，具体风险承担措施或后果包括分段验收 分段付费、延期开工等 工地安全/ 环境保护
√
考古文物保护
√
运营风险
设备技术缺陷
√
项目公司承担项目运营职责，运营过程中的一系列风险主要由项目公司承担，具体风险承担措施或后果包括扣除运营期履约保函、绩效服务费下降/延期支付/不予支付、行政罚款、运营成本提高、提前终止等 治理方案技术缺陷
√ 设施设备故障
√ 运营维护成本超支
√ 运营绩效不达标
√ 运营商违约/提前终止
√ 恢复性大修
√ 安全管理
√ 环境保护
√
财务风险
融资失败
√
项目公司承担融资失败、财务结构失调、一定范围内的利率变动风险等风险，政府方在一定条件下拥有介入权。
融资成本高
√ 利率变化
√
偿债风险/ 流动性风险
√
风险类别
共同承担
政府承担
项目公司承担
承担方式
项目公司破产
√ 具体风险承担措施或后果包括融资失败影响项目开工或建设进度、扣除建设履约保证金、提前终止、财务成本提高、 需要进一步担保等。
收入风险
通货膨胀
√
生态修复工程项目的回报机制主要为政府支付的可行性缺口补助，通货膨胀风险双方共担， 主要通过调价机制给予 项目公司补偿。
财政补贴/ 注资
√
法律风险
合同文件冲突
√
对于 PPP 合同与政府签订的其他合同文件冲突，由政府承担； 其他合同由项目公司自行签署，相关法律风险由项目公司自担，涉及违约导致本项目问题 的，由项目公司承担 劳工争端
√
第三方违约
√
政府行为
政府违约/提前终止
√
由政府行为造成项目公司发生损失时，将由政府给予项目公司一定补偿。
征收/征用
√
审批延误
√
政府提出工程变更
√
税费/ 行业标准变更
√
3）自留风险概述
在本项目的初步风险分配架构下，法律政策变更和产出说明、绩效及设计变更由政府方承担；运营期不可抗力风险由政府和社会资本共担；工程质量风险、成本超支、工期延误等其他风险均由社会资本及其他方承担。
需要指出的是，本项目的政策法律风险包括由于政策、法规、行业标准等的变更导致项目取消、项目变更等风险。某某市政府开展的某某滹沱河生态修复工程 PPP 项目，符合国家宏观政策，是国家大力支持的基础设施建设行业，不存在太大的不利法律政策变更风险。但在长达 15 年的合作期间，政策法律风险的发生可能确实存在， 作为政府方由于本身具备了应对政策法律风险的能力，同时此类风险可通过调价机制来修正，因此政策法律风险应由政府方承担。
此外，本项目的交易结构完全遵循了政府近期出台的相关政策和法律，如果推进节奏合理，因政策法规变化引起的项目取消可能性极小，但确实存在项目变化导致政府方提前回购的风险，尽管这一风险发生的可能性不大，但仍采用量化方式，测算政府承担风险支出数额。
不可抗力包括了自然灾害等不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。不可抗力的风险由政府和社会资本方共同承担。一般在同类项目中，项目公司会通过购买保险等方式大幅降低此类风险的影响， 政府实际承担的风险支出数额很低。
4、政府监管成本及配套投入
政府监管成本是指项目运营期内为实现项目绩效考核需投入的监管成本，包括人工、管理费用等；根据项目特点，政府实现监管和绩效考核可能存在项目以外接入设备、水电等配套支出。
（二）财政支出责任测算
根据财政支出内容的划分，并结合政策指引文件指导，本项目中的各项财政支出测算假设及结果如下：
1、测算假设
本项目财政承受能力论证基本测算假设如下：
（1）项目基础资料：暂以本项目初步情况梳理出的工程投资和成本为基础进行测算，未来将根据有关批复和实际投资相应调整。
（2）项目总投资：899724.52 万元（含工程投资 853172.74 万元和初步测算建设期利息 46551.78 万元）。
（3）建设期利息测算：总投资=853172.74+46551.78=899724.52 万元，其中资本金 180000 万元；贷款=719724.52 万元，其中第一年贷款 719724.52×60%（第一年建设资金投入进度）=431834.71 万元、第二年贷款 719724.52×40%（第二年建设资金投入进度）=287889.81 万元。
第一年建设期利息=431834.71×1/2×5.88%（4.9%上浮 20%）
=12695.94 万元；第二年建设期利息=（287889.81×1/2+431834.71）
×5.88%=33855.84 万元。建设期利息合计 =12695.94+33855.84=46551.78 万元。
（4）项目合作期：PPP 合作期 15 年，其中，项目建设期 2 年、 可行性缺口补助付费期限 13 年。
（5）年运营维护成本：本项目年运营维护成本以项目可行性研究报告中明确的年运行费计算方法为依据，按工程投资扣除移民征迁部分的 1%计提。
（6）财政支出初始年：预计 2018 年即发生财政支出，以 2018 年 1 月至 12 月作为财政支出的第一年。
（7）静态合理利润率：依据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可行性缺口补助、使用量付费、绩效付费的不同情景， 结合风险等因素确定，本项目综合评定为 7.00%。
（8）测算折现率：依据《政府和社会资本合作项目财政承受能 力论证指引》，年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同 期地方政府债券收益率合理确定。出于以往项目经验、宏观经济形势 以及保证论证有效性的考虑，我们选取本项目融资成本为合理折现率， 即 5.88%（4.9%上浮 20%）。
（9）假设所有支出均发生在年末时点。
（10）假设 2017 年居民消费价格指数为 100。
2、股权投资支出测算
本项目资金筹措主要通过两个渠道：项目资本金和债务资金。本项目的资本金不低于总投资额的 20%，即 18 亿，其中政府方出资代表出资 13.78%，即 2.48 亿，中标社会资本方出资 86.22%，即 15.52
亿；双方应根据项目建设进度按时足额缴纳项目资本金，不得以债务性资金充当资本金或由第三方代持中标社会资本方的股份。其余 80% 的部分可通过债务融资解决（银行、信托、基金等金融机构）。
根据计算公式：政府股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例。本项目政府初始股权投资支出金额为 24800 万元，根据建设进度，分 2 年按照工程进度逐步投入（第一年 60%；第二年 40%）。
表 5-2 股权投资支出表（单位：万元）
年份
股权投资支出
2018 年 14880.00 2019 年 9920.00 合计
24800.00 3、运营补贴支出测算
（1）年运维成本
根据本项目建设内容，直接运营成本包括人工、能耗、药剂、物料消耗、运营维护、管理费用等。根据项目可行性研究报告指导，年运行费用为工程投资扣除征地拆迁后的 1%，本项目运维绩效服务费为 5856.34 万元/年（不考虑通货膨胀）。此外，还需考虑土地流转费 用 6774.67 万元/年。因此，年运维成本合计值为 12631.01 万元/年。
（2）居民消费价格指数（CPI)
根据国家统计数据中心公布的近 16 年的 CPI 指数、GDP 增速数
据整理出以下表格。
表 5-3 2000-2015 年 CPI 指数、CPI 涨幅、GDP 增速统计 年份
CPI 指数
CPI 涨幅率
GDP 增速
2000 100.4 0.40% 8.43% 2001 100.7 0.70% 8.30% 2002 99.2 -0.80% 9.08% 2003 101.2 1.20% 10.03% 2004 103.9 3.90% 10.09% 2005 101.8 1.80% 11.31% 2006 101.5 1.50% 12.68% 2007 104.8 4.80% 14.16% 2008 105.9 5.90% 9.63% 2009 99.3 -0.70% 9.21% 2010 103.3 3.30% 10.45% 2011 105.4 5.40% 9.30% 2012 102.6 2.60% 7.65% 2013 102.6 2.60% 7.67% 2014 102 2% 7.40% 2015 101.16 1.16% 6.9%
有关研究理论表示：我国 CPI 涨幅与经济增长之间存在同向变动关系，GDP 增长率上升带动 CPI 上升，而 CPI 上升也促进 GDP 增长率上升，两者存在长期均衡的动态非线性关系，并存在内稳定机制， 具有潜在的同步性。从表格数据中可以看到，在 2000-2011 年间，中国 GDP 平均增速为 10.22%，平均 CPI 涨幅率约为 2.28%。从 2012 年起经济放缓，GDP 增速在 7%—8%波动，CPI 涨幅率较 2011 年逐
年下降。综合考虑我国正处于经济深化改革阶段，而项目合作期限为15 年（含 2 年建设期），经济变动可能性较高，故采用保守取值方法对CPI 涨幅率进行均值估算，求解近16 年的CPI 涨幅率均值为2.2%， 故最终 CPI 涨幅率取值 2.2%。
按照上述增长率对 2018-2032 年 CPI 指数进行估值，如下表所示：
表 5-4 2018-2032 年 CPI 指数预测值
年份
CPI 指数
年份
CPI 指数
2017 100.0 2025 119.0 2018 102.2 2026 121.6 2019 104.4 2027 124.3 2020 106.7 2028 127.0 2021 109.1 2029 129.8 2022 111.5 2030 132.7 2023 113.9 2031 135.6 2024 116.5 2032 138.6
（3）运营补贴支出
根据“关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知”（财金[2015]21 号），在不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目为可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担直接付费责任，也就是本项目的可行性缺口补助的支出责任。政府每年直接付费数额包括：项目的年均建设成本 （折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费数额，计算公式为：
当年运营补贴支出数额
项目全部建设成本
合理利润率
年度折现率财政运营补贴周期 年
年度运营成本 合理利润率 当年使用者付费数额
我们依据上述公式，在折现率为 5.88%、合理利润为 7.00%时， 运营期付费期限为 13 年，测算政府补贴数额，计算公式如下，计算结果见表 5-5。
当年运营补贴支出数额
（
）
当 年 指 数
（ ）
表 5-5 运营补贴支出测算表（单位：万元）
年份
补贴测算
年份
补贴测算
2020 年 94158.94 2027 年 136232.57 2021 年 99223.30 2028 年 143683.50 2022 年 104573.76 2029 年 151558.94 2023 年 110226.89 2030 年 159883.56 2024 年 116200.23 2031 年 168683.46 2025 年 122512.34 2032 年 177986.27 2026 年 129182.85 合计值
1714106.61
从上述两表均可以看出，政府补贴支出数额呈逐年非线性增长， 与某某市一般公共预算支出增长基本保持一致，结合项目流动性以
及还本付息需求，因此，我们不再对每年政府运营补贴支出责任进行调整。
4、风险承担支出（自留风险成本）测算 根据《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167 号），第三十一条项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）第二十一条及有关规定测算。根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第二十 一条风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。
本项目采用比例法对项目风险承担支出进行估值，比例法是指在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。在测算本项目政府风险支出责任时，根据不同风险分析情况估算风险承担支出比例。
年风险支出数额=当年政府年度支出费用净额绝对值×风险支出比例。
根据风险分配机制，政府自留风险包括：
a.设计/建设风险
（1）由于本项目政府需要做完初步设计，对项目核心边界条件基本明确，暂不考虑设计风险；且项目建设交由社会资本，建设风险由社会资本承担。
b.财务风险
财务风险主要是利率变化风险，根据实施方案的利率调价机制：
即当出现下述两种情况之一时，启动利率调价（具体调价方案将在 PPP 项目合同中明确）：
1）连续三年之内中国人民银行五年期及以上贷款基准利率上下同向调整 3 次； 2）一年之内中国人民银行五年期及以上贷款基准利率一次性上下浮动 10%或 10%以上。
根据历史数据，商业银行五年以上中长期贷款利率出现上述情况只有 2008 年和 2015 年，且利率均是向下变动。对政府方而言，由于利率变动增加可行性缺口补助的可能性较低，因此本论证暂不考虑政府自留的财务风险。
c.收入风险
包括通货膨胀风险和财政补贴/注资风险。
通货膨胀风险已通过运营补贴支出考虑；本项目由于在论证时未 考虑政府补贴，因此不存在因政府补贴不到位而增加政府支出的风险。
d.法律风险和政府行为
由于法律风险和政府行为产生的后果较多，且发生的概率难以预估，因此此部分风险可按照 21 号文公式的要求，采用当年政府年度支出费用净额绝对值一定比例计算。
我们认为政府建设期法律风险和政府行为产生的风险支出数额为年政府支出净额绝对值的 0.5%，运营期风险支出数额为年政府运营支出净额绝对值的 0.5%。
e.不可抗力风险
根据《中华人民共和国民法通则》第一百八十条：“不可抗力是指不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。”包括自然现象（如地震、台风、行洪、海啸等）和社会现象（如战争等）。不可抗力风险由双方共担，由于不可抗力风险难以预估，因此此部分风险可按照 21 号文公式的要求，采用当年政府年度支出费用净额绝对值一定比例计算，比例暂估为建设期 3%、运营期 2%，考虑到不可抗力风险由双方共担，因此我们认为建设期政府承担的不可抗力风险支出数额为年政府支出净额绝对值的 1.5%，运营期政府承担的不可抗力风险支出数额为年政府运营支出净额绝对值的 1%。
风险承担成本测算结果见表 5-6：
表 5-6 风险承担支出测算表（单位：万元）
年份
风险承担成本
年份
风险承担成本
2018 年 297.60 2026 年 1937.74 2019 年 198.40 2027 年 2043.49
年份
风险承担成本
年份
风险承担成本
2020 年 1412.38 2028 年 2155.25 2021 年 1488.35 2029 年 2273.38 2022 年 1568.61 2030 年 2398.25 2023 年 1653.40 2031 年 2530.25 2024 年 1743.00 2032 年 2669.79 2025 年 1837.69 合计值
26207.58 5、政府监管及配套投入成本测算
我们基于以往年度政府直接监管发生的成本数据，预测合作期内某某市政府将会发生的政府监管成本及配套投入。我们以建设期股权支出责任和运营期补贴责任支出的合理比例（本项目综合考虑为3%）来估计：年政府监管成本及配套支出责任=当年政府年度运营支出费用净额绝对值×风险支出比例。测算结果见表 5-7。
表 5-7 政府监管及配套投入支出测算表（单位：万元）
年份
政府监管及配套投入
年份
政府监管及配套投入
2018 年 446.40 2026 年 3875.49 2019 年 297.60 2027 年 4086.98 2020 年 2824.77 2028 年 4310.51 2021 年 2976.70 2029 年 4546.77 2022 年 3137.21 2030 年 4796.51 2023 年 3306.81 2031 年 5060.50 2024 年 3486.01 2032 年 5339.59 2025 年 3675.37 合计值
52167.22 6、财政支出汇总
汇总以上分析测算，在项目全生命周期内，政府承担的财政支出责任共计 1817281.41 万元。其中，股权投资支出 24800.00 万元；运 营补贴支出 1714106.61 万元；风险承担支出 26207.58 万元；政府监管及配套投入支出 52167.22 万元。各年财政支出情况见表 5-8。
表 5-8 项目政府支出责任汇总测算表（单位：万元）
年份
政府年度支出
年份
政府年度支出
2018 年 15624.00 2026 年 134996.08 2019 年 10416.00 2027 年 142363.04 2020 年 98396.09 2028 年 150149.26 2021 年 103688.35 2029 年 158379.09 2022 年 109279.58 2030 年 167078.32 2023 年 115187.10 2031 年 176274.21 2024 年 121429.24 2032 年 185995.65 2025 年 128025.40 合计
1817281.41
六、政府财政支出能力评估
根据财金〔2015〕21 号文的规定“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。”本项目从 2020 年政府开始支付运营补贴，某某市财政局提 供了 2012 至 2017 年市本级财政一般公共预算支出数据，根据过去六 年数据预测 2017 年至 2032 年市本级财政一般公共预算支出数据。
表 6-1 2012 年至 2017 年某某市本级财政一般公共预算支出（万元）
年份
2012 2013 2014 2015 2016 2017 市本级
（万元）
1607110
1821824
1867846
2219852
2143188
2113382
根据表 6-1 的数据，可以计算 2012 年至 2017 年的一般公共预算支出的平均年增长率为 5.98%，以此增长率为依据，结合宏观经济形势，展开对某某市本级 2018 年至 2032 年的财政一般公共预算支出的预测。
根据该计算的年平均增长率，综合考虑某某市的发展规划和经 济状况，认为某某市经济有着较好的发展前景，以及随着滹沱河生 态修复工程的完善，对经济、旅游也起到促进作用，但存在受整体经 济下滑的影响，故以较为保守的态度，以 2012 年至 2017 年度某某市本级一般公共预算支出的年均增长率（5.98%）对某某市本级财 政一般公共预算支出进行预测。本项目预计政府付费义务从 2018 年开始发生，根据推定的某某市本级财政一般公共预算支出的增长率， 其在各年的财政一般公共预算支出见表 6-2。
表 6-2 2018 年至 2032 年某某市本级财政一般公共预算支出预测值（万元）
年份
财政一般公共预算支出
年份
财政一般公共预算支出
2018 年 2239762.24 2026 年 3564455.86 2019 年 2373700.03 2027 年 3777610.32 2020 年 2515647.29 2028 年 4003511.41 2021 年 2666083.00 2029 年 4242921.40 2022 年 2825514.76 2030 年 4496648.10 2023 年 2994480.54 2031 年 4765547.65 2024 年 3173550.48 2032 年 5050527.40 2025 年 3363328.80
按照指引规定，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，PPP 项目年政府支出责任占以上各年财政一般公共预算支出比例应当不超过 10%。
七、财政承受能力评估
根据本文件第五章和第六章对本项目各年财政支出和各年财政一般公共预算支出的预测，本项目财政支出的占比情况如表 7-1，其他已实施的 PPP 项目财政支出明细表见附件 1：
表 7-1 项目财政承受能力论证评估（单位：万元）
年份
股权投资支
出
运营补贴支
出
风险承担
支出
监管成本及
配套支出
政府年度支
出费用合计
公共财政预算
支出
占一般公共预
算支出比例
其他
PPP 政 政
府支出费用
累计占公共财政
预算支出比例
2018
14880.00
0.00
297.60
446.40
15624.00
2239762.24
0.70%
3,448.71
0.85%
2019
9920.00
0.00
198.40
297.60
10416.00
2373700.03
0.44%
4,173.92
0.61%
2020
0.00
94158.94
1412.38
2824.77
98396.09
2515647.29
3.91%
4,174.18
4.08%
2021
0.00
99223.30
1488.35
2976.70
103688.35
2666083.00
3.89%
4,177.34
4.05%
2022
0.00
104573.76
1568.61
3137.21
109279.58
2825514.76
3.87%
4,183.46
4.02%
2023
0.00
110226.89
1653.40
3306.81
115187.10
2994480.54
3.85%
4,192.65
3.99%
2024
0.00
116200.23
1743.00
3486.01
121429.24
3173550.48
3.83%
4,205.01
3.96%
年份
股权投资支
出
运营补贴支
出
风险承担
支出
监管成本及
配套支出
政府年度支
出费用合计
公共财政预算
支出
占一般公共预
算支出比例
其他
PPP 政 政
府支出费用
累计占公共财政
预算支出比例
2025
0.00
122512.34
1837.69
3675.37
128025.40
3363328.80
3.81%
4,220.63
3.93%
2026
0.00
129182.85
1937.74
3875.49
134996.08
3564455.86
3.79%
4,239.61
3.91%
2027
0.00
136232.57
2043.49
4086.98
142363.04
3777610.32
3.77%
4,262.05
3.88%
2028
0.00
143683.50
2155.25
4310.51
150149.26
4003511.41
3.75%
5,896.97
3.90%
2029
0.00
151558.94
2273.38
4546.77
158379.09
4242921.40
3.73%
5,926.67
3.87%
2030
0.00
159883.56
2398.25
4796.51
167078.32
4496648.10
3.72%
5,960.16
3.85%
2031
0.00
168683.46
2530.25
5060.50
176274.21
4765547.65
3.70%
5,997.57
3.82%
2032
0.00
177986.27
2669.79
5339.59
185995.65
5050527.40
3.68%
6,039.02
3.80%
表7-1 可以看出本项目政府年付费义务在某某市本级一般公共预算支出最高不超过当年一般公共预算支出的 3.91%，再加上本市其他 PPP 项目政府支出费用，总付费义务均在 10%以内，故财政支出能力可以承受。
八、财政承受能力论证结果
（一）财政承受能力测算
基于上述政府支出责任测算数据和财政预算收支情况测算数据， 我们对某某市财政进行了财政承受能力测试，测算结果如下：
图 8-1 本项目政府付费义务占财政一般公共财政预算支出比例
图 8-2 所有 PPP 项目政府付费义务占财政一般公共财政预算支出比例 （二）行业和领域均衡性评估
根据指引要求，行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用
的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求， 平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。
目前，本项目为某某市首个河段生态修复项目，且属于某某市重点工程，具有示范意义，不存在行业和领域过于集中的现象。
（三）财政承受能力评价
本 PPP 项目实施期间，某某市对本项目支出占一般预算公共支出，以 15 年合作期测算，支出比例最高为 3.91%，出现在运营期第一年；比例最低为 0.44%，出现在建设期第二年，且在项目生命期的全部时间内，此比例都控制在 3.91%以内。结合某某市本级正在执行的所有PPP 项目，支出比例最高为4.08%，出现在运营期第一年，且在项目全生命周期内均没有出现超过某某市本级财政一般公共预算支出的 10%。因此，某某市财政有能力满足本项目采用 PPP 模式后对财政支付能力的需求。
综上所述，某某市滹沱河生态修复工程 PPP 项目财政承受能力论证结果为：通过论证。
附件 1：截止目前本级政府全部已实施 PPP 项目各年度财政拟支付数 额（万元）
序号
年度
某某 市国际贸易城污水处理厂
某某 市地下综合管廊
（塔北路段）
工程
合计
1 2017 0.00 3114.43 3114.43 2 2018 472.30 2976.41 3448.71 3 2019 1199.85 2974.07 4173.92 4 2020 1199.65 2974.53 4174.18 5 2021 1199.44 2977.90 4177.34 6 2022 1199.22 2984.24 4183.46 7 2023 1198.98 2993.67 4192.65 8 2024 1198.74 3006.27 4205.01 9 2025 1198.48 3022.15 4220.63 10 2026 1198.22 3041.39 4239.61 11 2027 1197.93 3064.12 4262.05 12 2028 1197.64 4699.33 5896.97 13 2029 1197.33 4729.34 5926.67 14 2030 1197.00 4763.16 5960.16 15 2031 1196.66 4800.91 5997.57 16 2032 1196.31 4842.71 6039.02 17 2033 1195.93 4888.69 6084.62 18 2034 1195.54 4938.97 6134.51 19 2035 1195.13 4993.70 6188.83 20 2036 1194.69 5053.00 6247.69 21 2037 1194.24 5117.03 6311.27 22 2038 1193.76 5185.92 6379.68 23 2039 1193.26 5259.83 6453.09 24 2040 1192.74 5338.92 6531.66 25 2041 1192.19 5423.34 6615.53 26 2042 1191.61 5513.27 6704.88 27 2043 1191.01 5608.86 6799.87 28 2044 1190.37 5805.50 6995.87 29 2045 1189.71 6008.16 7197.87 30 2046 1189.01 6217.05 7406.06 31 2047 1188.28 0.00 1188.28 合计
35135.21 132316.87 167452.09
附件 2：经营性项目收益
1.停车位收益：停车位共计 11216 个，旺季（4-10 月）节假日 72 天（使用率 100%）、非节假日 142 天（使用率 70%），淡季（11-3 月）节假日 53 天（使用率 80%）、非节假日 98 天（使用率 60%），每日以 6 元计，一年合计收益为 767.85 万元。
2.小卖租赁：小卖店共计 23 个，旺季 7 个月（使用率 80%），每 月租赁收益 5000 元/个，淡季 5 个月（使用率 50%），每月租赁收益 2000 元/个，一年合计收益为 75.9 万元。
3.场地租赁：场地共计 10 个，每月租赁收益 10000 元，旺季 7 个月（使用率 100%），淡季 5 个月（使用率 50%），一年合计收益 95 万元。
4.广告：暂按 50 万元一年计。
5.其他：草坪婚礼，一年 20 次，单次收益 5000 元，一年合计收 益 10 万元。
则，以上合计一年经营性项目收益为 998.75 万元。
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