某某某某 经济开发区
基础设施及湿地公园
PPP 项目
财政承受能力论证
某某
编二〇一七年十月
目
录
第一章
项目基础信息
................................ ..
1 1
1.1 项目概况 ......................................... 1 1.2 项目产出说明 .................................... 15 1.3 项目公司 ........................................ 16 1.4 项目运作方式 .................................... 16 1.5 项目风险分配框架 ................................ 18 1.6 项目总投资及回报机制 ............................ 29 第二章
项目财政承受能力论证
.........................
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2.1 项目财政承受能力概述 ............................ 30 2.2 责任识别 ........................................ 30 2.3 支出测算 ........................................ 31 2.4 能力评估 ........................................ 40 2.5 信息披露 ........................................ 43 第三章
结论
................................ ..........
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第一章 项目基础信息
1.1 项目概况 1.1.1 项目名称与实施机构 某某某某经济开发区基础设施及湿地公园 PPP 项目项目实施机构：某某某某经济开发区管理委员会 1.1.2 项目评价依据 1、《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发 〔2014〕43 号）； 2、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）； 3、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》 （财金〔2014〕156 号）； 4、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金〔2014〕113 号）； 5、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库 〔2014〕214 号）； 6、《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》（财库〔2015〕124 号）； 7、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库 〔2014〕215 号）； 8、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号）；
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9、关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21 号）； 10、关于印发《PPP 物有所值评价指引（试行）》的通知（财金〔2015〕167 号）； 11、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）； 12、《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发 〔2014〕45 号）； 13、《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）； 14、《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29 号）； 15、《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕 2881 号）； 16、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90 号）； 17、《91 号关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91 号）； 18、《关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知》（财金〔2016〕92 号）； 19、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744 号）；
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20、国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231 号）； 21、项目可行性研究报告； 22、其他相关法律法规和技术资料。
1.1.3 项目建设背景 近年来，随着我国城市化进程的不断加快及国民经济的迅速发展，各级地方政府都加快了对于城市基础设施的建设，为城市更美好、更快捷方便的环境提供了重要保障。2016 年 3 月我国出台了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，在纲要中对于城市环境基础设施建设提出要构建布局合理、设施配套、功能完备、安全高效的现代城市基础设施体系。
《某某省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出， 要提升城市建设水平，围绕提升城市功能，突出补齐短板，统筹地上地下基础设施建设，完善城市道路系统，加密支路网络，实施公共交通优先战略。
某某经济开发区位于某某城区和石家庄中心城区之间，辖 5 个行政村和 4 个社区居委会，总人口约 5 万，总面积 59.65 平方 公里。开发区紧邻省会三环，区内 307 国道、京赞线等国省干道 纵横成网，京昆、青银、石太、京港澳 4 条高速公路穿境而过并建有出入口，石太电气化铁路编组站、石家庄西货运站坐落区内， 主要道路分别与省会中路、新华路、和平路相衔接，区位交通优势十分明显。进入“十三五”后，随着京津冀一体化进程的不断深入，某某区按照“加速融入、主动对接”的发展思路，大力弘
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扬真干实干快干、争先领先率先的新时期创业精神，围绕打造战略性新兴产业发展高地、独具特色的省会新城区和生态休闲地等方面，充分发挥比较优势，强化功能定位和产业分工协作，积极谋划争取重大项目。发展至今，某某经济开发区基本实现了道路、雨水、污水、自来水、天然气、电力、电信、热力、有线电视及土地平整的“九通一平”。
但随着某某经济开发区入驻企业不断增多，经济发展能力不断提升，居民生活水平不断提高，开发区内现有基础设施建设已无法满足加快开发区改革发展和提升群众生活质量的需求。为加快实现新“九通一平”，打造最具活力和吸引力的投资环境，进一步加快项目落地速度，吸引更多高科技企业和高层次人才入驻，某某区本着有序开发、滚动发展的原则，统筹规划开发区的基础设施建设，优化开发区的空间布局，促进开发区基础设施的增量、提质、增效，大力着手道路及管网的建设与完善，不断增强市政基础设施的承载能力和辐射作用。因此，某某某某经济开发区管理委员会提出建设某某经济开发区的基础设施工程。
当今时代，竞争力已经成为一座城市乃至一个国家发展的决定性因素，生态环境是影响竞争力的主要因素之一。而城市绿化又是生态环境的重要内容。因此，包括公园绿化在内的环境建设也成为衡量一个地区综合实力的重要指标，决定着一个地区的经济发展后劲和发展活力。
2004 年，建设部在提出创建“园林城市”的基础上，把创建“生态园林城市”作为建设现阶段生态城市的阶段性目标。利用环境生态学原理，规划、建设和管理城市，进一步完善城市绿
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地系统，有效防止和减少城市大气污染、水污染、土壤污染、噪声污染和各种废弃物，实施清洁生产、绿色交通、绿色建筑，促进城市中人与自然和谐，使环境更加清洁、安全、优美、舒适。近几年来，随着城市建设的进一步深入，城市的泄洪沟作为 城市中重要的行洪排涝作用更加得到重视。湿地公园作为城市中最重要的公共开发空间为城市居民提供了宝贵的亲水地段和绿地，并提供独具特色的城市环境。因此，近期的湿地公园建设越发的往景观化、休闲化、旅游化的方向发展。
河道是自然环境的重要组成部分，随着经济和社会的快速发展、生活品位的提升，人们对水环境的要求也不断提高，河道不仅承担着城市防洪、排涝的基本功能，也被赋予了景观化、生态化等休闲娱乐方面的新功能。某某经济开发区部分泄洪河道还是自然状态，没有砖石垒砌，河道内建筑垃圾和生活垃圾堆积，淤积严重，削弱了河道的泄洪能力。同时，泄洪河道两岸没有统一规划，没有形成统一的河岸景观。为了提高泄洪河道的泄洪能力， 提升城市的形象，某某某某经济开发区管理委员会拟对泄洪河道进行整治，提出了建设湿地公园项目。
湿地公园东西贯穿某某经济开发区，西起石柏大街和东外环，东至石家庄环城水系，呈“Y”字形，湿地公园工程的实施将有效改善方台沟沿线的生态环境、投资环境、提升土地价值， 根本上解决某某目前水系拥堵，城市水系无法快速排放等问题。河道两岸的绿地起着保持水土、涵养水源和净化空气的作用，同时还可以利用自然变化的河道形成绿化走廊，将各景区连接起来，并为市民及游客提供舒适的休憩场所。
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项目建成后将为城市增加绿色，美化了环境，给市民提供了更好的休闲空间，不仅丰富了市民的生活，也使市民对城市形成共同的归属感。同时，项目的建设将提升城市形象，改善城市行洪排洪能力，加速某某经济开发区的建设发展。
1.1.4 项目建设区位 建设地点位于某某某某经济开发区内。
1、地理位置 某某区位于某某省中南部，处于东径 114°18′，北纬 38° 05′，东距某某省省会石家庄市 15 公里，并与正定县、栾城县接壤，北与灵寿县、平山县为界，南接元氏县，西临井陉县；南北长、东西窄，某某经济开发区位于某某省省会石家庄市西部。
2、地形、地质 某某经济开发区地处太行山东麓，属山前倾斜平原，地势西高东低，西部属太行山余脉，为低山丘陵区，区间基岩裸露，山峦起伏，沟谷发育，标高 300 米-500 米。
沿线属华北地层区，该地层区的特点是，在太古代——早元古代变质岩系褶皱基底之上，不整合地覆盖着轻微变质的地台型海相沉积的中——上元古代地层，而后沉积了稳定型的海相寒武第和奥陶系。中石炭世和二叠纪开始出现海陆交互相到陆相沉 积，此后主要接受陆相地层的沉积。沿线为新生代第四系地层， 0～20 米范围内为全新统灰色、灰黄色的坡积、冲积、洪积、风积和亚砂土及砂砾、卵石、再积黄土堆积。沿线地表地层情况良好，有利于路基施工。
3、水文地质特征
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沿线属山前富水性较强地带，储水层为第四系冲积、洪积层砂土，水质为淡水，工程用水方便。
4、气象条件概况 该区域属暖温带半湿润大陆性季风气候，春秋短，冬夏长。冬季寒冷干燥，夏季炎热多雨，春秋多风沙。年平均气温 13.3 ℃, 极端最低气温-18.4 ℃, 极端最高气温 39 ℃,素有“热获鹿”之称。年日照 2547h，年平均降雨量 549mm,年内分布不均，年际变化较大，7、8、9 月份为雨季，占全年降水量的 68％以上。年平均日照 1909 小时左右，无霜期 187 天。
风力、风向随季节变化而变化，冬、春季多西北风，风速一般为 3-5 米/秒，最大可达 20 米/秒，偶有破坏性的风暴，风力可 达 10 级以上，对路线的交通标志、绿化及其它设施可产生一定程度的影响。
5、流域暴雨、洪水特性 流域内年平均降水 536mm，年内分配不均，年季变化较大， 年内降水主要集中在 7～8 月，流域洪水与暴雨的时空分布具有一致性，均出现在汛期，大多数发生在 7 月下旬至 8 月上旬。
由于本流域均系山区，河窄坡陡，流域形状及坡降等因素决定了河道洪水一般峰高量大、水流湍急、洪水涨落迅速，一遇突发洪水，极易形成洪灾。
6、地震烈度 根据《中国地震动参数区划图》（GB18306-2015）及《建筑抗震设计规范》（GB50011-2010）附录 A，某某区地震动峰值
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加速度为 0.10g（相当于原地震基本烈度Ⅶ度），地震动反映谱特征周期为 0.40s。本工程按地震烈度Ⅶ度设防。
7、基础设施条件 按照基础设施适度先行和高起点规划、高标准建设的原则， 某某经济开发区先后实施了水、电、路、讯、绿化等一批基础设施配套工程，开发区发展条件全面优化，项目承载力、对外影响力显著增强。
8、交通运输条件 本项目位于某某经济开发区。开发区紧邻省会三环，区内 307 国道、京赞线等国省干道纵横成网，京昆、青银、石太、京 港澳 4 条高速公路穿境而过并建有出入口，石太电气化铁路编组站、石家庄西货运站坐落区内，主要道路分别与省会中路、新华路、和平路相衔接，区位交通优势十分明显，交通运输条件良好。。
1.1.5 建设规模与建设内容建设规模与建设内容 （一）基础设施部分 1、工程内容 某某经济开发区基础设施建设项目主要包括新建道路工程、道路大修工程、景观提升工程、排水工程和光谷科技园产业孵化楼院落配套工程五部分。
（1）新建道路工程 新建道路工程主要包括道路工程（及道路照明等）、沿线绿化工程、雨污管道工程等。
（2）道路大修工程
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道路大修工程主要包括城市道路路基、路面的大修，路缘石大修，人行步道大修，雨水口、树池大修、雨污管道铺设等。
（3）景观提升工程 景观提升工程主要包括道路拓宽，绿化苗木、绿化节点提档升级，夜景照明设施提升等。
（4）排水工程 排水工程主要包括雨污水管道的铺设，污水提升泵站的建设。
（5）光谷科技园产业孵化楼院落配套工程 光谷科技园产业孵化楼院落配套工程主要包括院落内的广场、绿化、管网等基础设施建设。
基础设施部分主要建设内容详见表 1-1。
2、建设规模 （1）新建道路工程 本项目新建城市道路 7 条，共计 4920m；各条路附带雨水管道 9840m，污水管道 9840m，管线合计 19680m；路灯 248 根。
（2）道路大修工程 本项目大修道路 5 条，共计 6720m，各条路附带雨水管道 13440m，污水管道 13440m，管线合计 26880m。
（3）景观提升工程 本项目景观提升工程包括昌盛大街景观提升工程、307 国道景观提升工程（石柏大街至西三环）和瑞宁路西段及杏苑北路道路环境综合整治。
①昌盛大街景观提升工程
10 瑞和安惠项目管理集团有限公司
昌盛大街分车带统一拓宽至 4m，需拓宽的分车带合计 6000m，便道铺装 13500 m 2 ，入地改造的高压线、通讯线合计 6000m；对沿线绿化、夜景照明设施、公交站牌、道路标识、果皮箱等提档升级。
②307 国道景观提升工程（石柏大街至西三环）
307 国道分车带拓宽合计 8000m；便道重新铺装；对沿线绿化、夜景照明设施、公交站牌、道路标识、果皮箱等提档升级； 符庄村两侧建筑物提升。
③瑞宁路西段及杏苑北路道路环境综合整治 瑞宁路西段便道铺装 3500 m 2 ，绿化 7000m 2 ；瑞宁路西段及杏苑北路 LED 路灯 44 盏；京华电子西侧新建道路 200m，红线宽 20m。
（4）排水工程 本项目排水工程铺设污水管道 14630m，铺设雨水管道 8000m；在新泰大街与望佛路交口西南角南新城灵堂南侧新建一座污水提升泵站，占地面积 1.2345 亩。
（5）光谷科技园产业孵化楼院落配套工程 本工程为某某经济开发区光谷科技园产业孵化楼院落配套工程，新建广场 9925.06 m 2 ，绿化 6021.55 m 2 ；铺设雨水管道 335.10m，污水管道 429.21m，给水管道 141.51m，消防管道 687.24m。
河北鹿泉经济开发区基础设施及湿地公园
PPP 项目
11 瑞和安惠项目管理集团有限公司
表 1-1 某某经济开发区基础设施建设工程内容一览表 序号 工程名称 主要建设内容 新征土地 （亩）
一
新建道路工程
1 峰岚大街道路工程 起点为和平路，终点为鹿泉区污水厂北界，全长 890m，道路控制红线 30m。工程内 容：沥青混凝土路面、路灯、便道、绿化、两侧分别埋设雨污水排水管道等。
33.4695 2 中汇南侧规划路（原望佛 路）
起点为新泰大街，终点为申兴北大街，全长 750m，道路控制红线 30m。工程内容：
沥青混凝土路面、路灯、便道、绿化、两侧各埋设雨污水排水管道等。
19.011
3
杏苑北路北延道路工程 起点为向阳电子北围墙，终点为育才路，全长 260 米，道路红线 30 米。工程内容：
沥青混凝土道路、便道、绿化、路灯、道路两侧分别铺设雨污水排水管道及泄洪沟 桥涵等。
10.0845 4 瑞宁路东段道路工程 起点为申兴大街，终点为计三渠，线路全长 580 米 ，道路设计红线宽度 25 米。主 要建设内容包括沥青砼路面、小桥、便道、路灯、给排水、绿化等。
20.5515 5 光谷一期西侧经五街 起点为御园路，终点为旧环卫路，全长 730 米，道路红线 30 米。主要内容：沥青混 凝土道路、便道、绿化、路灯、道路两侧分别埋设雨污水管道等。
24.5985 6 方安大街道路工程 起点方台村南凤至路，终点翠屏路，道路全长 860 米，道路红线 30 米。工程内容：
沥青混凝土道路、便道、绿化、路灯、道路两侧分别设置雨污水管道等。
32.676
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凤至路东延道路工程 起点为昌盛大街，终点为方安大街，道路全长 850 米，道路红线 25 米。工程内容：
沥青混凝土路面、路灯、便道、绿化、两侧各埋设雨污水排水管道等，并修建行洪 排水涵沟 900 米。
26.61 二
道路大修工程
1 云开路大修工程 起点为西三环，终点为灵岩街，全长 900m，道路控制红线 30m。工程内容：沥青混 凝土路面、路灯、便道、绿化、两侧分别埋设雨污水排水管道等。
0 2 昌盛大街道路大修工程 京赞公路至铁路地道桥全线道路大修，全长 3100 米，道路红线 50 米。工程内容：
沥青混凝土路面、方台桥拓宽改造、路灯、便道、两侧分别埋设雨污水排水管道等。
0
河北鹿泉经济开发区基础设施及湿地公园
PPP 项目
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序号 工程名称 主要建设内容 新征土地 （亩）
3 灵岩街道路大修工程 起点为 307 国道，终点为云开路，全长 420 米，道路红线 30 米。工程内容：沥青混 凝土道路、便道、绿化、路灯、道路两侧分别铺设雨污水排水管道等。
0 4 杏苑路西延及大修工程 起点为京赞公路，终点为融智科技园西界，全长 1000 米，道路红线 32 米。工程内 容：沥青混凝土道路、便道、绿化、路灯、道路两侧分别埋设雨污水管道等。
0
5 双剑路东段拓宽及大修工程 起点为计三渠，终点为方安大街，全长 1300 米，昌盛大街西侧道路红线 15 米，东 侧道路红线 20 米。工程内容：沥青混凝土道路、便道、绿化、路灯、道路两侧分别设置雨污水管道等。
0 三
景观提升工程
1
昌盛大街景观提升工程 分车带统一拓宽至 4 米，绿化苗木提档升级，路牙石采用花岗岩；便道重新铺装； 行道树、企业门前绿化、主要绿化节点提档升级；夜景照明设施；灯杆立体绿化； 公交站牌、道路标识、果皮箱等公共设施提升等。
0 高压线入地改造；通讯线入地改造；
2
307 国道景观提升工程 分车带统一拓宽至 4 米，绿化苗木提档升级，路牙石采用花岗岩；取消道路排水边沟；便道重新铺装；行道树、企业门前绿化、主要绿化节点提档升级；夜景照明设施；灯杆立体绿化；公交站牌、道路标识、果皮箱等公共设施提升；符庄村两侧建 筑物提升等。
0
3 瑞宁路西段及杏苑北路道路环境综合整治 1、瑞宁路西段（向阳电子门前）铺装便道 3500 m² ，绿化 7000m²；2、瑞宁路西段及杏苑北路 LED 路灯 44 盏；3、京华电子西侧规划路工程（长 200 米，道路红线 20 米）。
6 四
排水工程
1 新泰提升泵站及污水管 道 Φ1000 污水管道 130 米铺装，提升泵站一座，DN500 玻璃钢有压管道 700 米等。
1.2345 2 307 国道雨污管道工程 起点为石柏大街，终点为西三环，沿 307 国道两侧分别埋设雨污水管道，管道全长 16000 米。
0
河北鹿泉经济开发区基础设施及湿地公园
PPP 项目
13 瑞和安惠项目管理集团有限公司
序号 工程名称 主要建设内容 新征土地 （亩）
3 方台沟（申后村段）排水 工程 起点为 307 国道申后桥，终点石太高速，沿泄洪沟两侧埋设混凝土承插污水管道 3000 米，并在局部设置毛石挡墙。
0 4 方台泄洪沟南沟排水工 程 自符庄小区东北角沿京赞公路、方台沟南沟至申兴大街埋设污水管道 1800 米。
0 5 众联能源北侧泄洪沟污 水管道工程 起点为昌盛大街，沿泄洪沟埋设直径 1.2 米污水管道，终点为方台村东接污水厂现有 管道。全长 1000 米， 0 五
光谷科技园产业孵化楼
院落配套工程
1 产业孵化楼院落配套工 程 广场、给排水、消防、电缆、绿化等 0 合计
174.2355
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（二）湿地公园部分：
总占地面积约 789 亩，其中：水系 328 亩，湿地 135 亩，景 观绿化 326 亩。主要建设内容包括方台沟河道整治、景观绿化、体育设施、休闲娱乐设施等。
1、河道整治 方台沟河道整治自石家庄市某某区获铜路开始至入南泄洪渠结束，总长度 8150m，包括方台沟河道长 1388m，申后泄洪沟河道长 2412m 和北沟及其支沟河道长 4350m 的三条河道工程防护。
根据工程需要，沿线共布设橡胶坝 14 座，改、扩建交通桥 12 座，跌水 13 处。
2、公园建设 （1）本项目以申后村东为中心设计大面积水域湿地 135 亩。
（2）沿河道两侧设置 3-4.5m 宽骑行道路，道路面积 56800m 2 。
（3）根据公园的地形，在景观节点设置休闲娱乐广场，面积约 25000 m 2 ，材质为花岗岩。
（4）根据公园地形，合理设置公园园路，面积约 8000m 2 。
（5）建设管理用房等公建约 1000m 2 。
（6）绿化面积约 120000m 2 ，绿化植物选择主要以木本、宿根花卉、草坪及草本地被相结合，力求上层大乔木、中层小乔木和灌木、下层地被植物的形式扩大绿地的复合结构比例。
（7）建设雕塑、假山置石、花廊、花架、坐椅、坐凳、果皮箱、各种标识等园林小品设施；庭院灯、广场景观灯等夜景照
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明设施；健身器材等体育健身设施。
1.1.6 项目合作期限与项目进度 1、项目合作期限 根据《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57 号），政府和社会资本合作期限原则上不低于 10 年。
由于本项目属于投资规模较大的基础设施和公共服务项目， 不确定因素多，为保障社会资本方能回收投资、获得合理收益及基础设施和公共服务的持续稳定供应，确定合作期限为 21 年（其中建设期 3 年，运营期 18 年）。
2、项目进度 目前本项目可行性研究报告已批复。
1.2 项目产出说明 本项目提供的公共产品和服务如下：
新建城市道路 7 条，共计 4920m；各条路附带雨水管道 9840m，污水管道 9840m，管线合计 19680m；路灯 248 根。大修道路 5 条，共计 6720m，各条路附带雨水管道 13440m，污水管道 13440m，管线合计 26880m；景观提升工程；排水工程：本污水管道 14630m，雨水管道 8000m；新建一座污水提升泵站。产业孵化楼院落配套工程，新建广场 9925.06 m 2 ，绿化 6021.55 m 2 ；铺设雨水管道 335.10m，污水管道 429.21m，给水管道141.51m，消防管道 687.24m。
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河道整治总长度 8150m，设橡胶坝 14 座，改、扩建交通桥 12 座，跌水 13 处；公园建设 135 亩，骑行道路面积 56800m 2， 休闲娱乐广场约 25000 m 2 ，公园园路约 8000m 2 ，公建约 1000m 2 ，绿化约 120000m 2 。
1.3 项目公司 1.3.1 项目公司的设立 本项目采用 BOT 方式运作，某某区人民政府授权某某某某经济开发区管理委员会作为本项目的实施机构，通过公开招标方式选择合作社会资本，与其签订 PPP 项目合同。
PPP 合作协议签订后，由合作社会资本和政府出资代表某某绿岛建设投资有限公司共同出资设立项目公司。
1.3.2 股权结构 项目公司注册资本为 13994 万元。合作社会资本出资 13294.3 万元，占股 95%；政府出资代表某某绿岛建设投资有限 公司出资 699.7 万元，占股 5 %。政府股东只出资占股、不参与股权收益分配。项目公司的股权结构如下表：
项目公司股东出资一览表 表 1-2 股东名称 出资金额(万元) 占股本比例(%) 合作社会资本 13294.3 万元 95 某某绿岛建设投资有限公司 699.7 万元 5 合计 13994 万元 100
1.4 项目运作方式
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1.4.1 运作方式比选 根据项目基本情况，通过对各项影响因素的综合对比，建议本项目采用 BOT（建设—运营—移交）的方式运作。
建设—运营—移交是《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中推荐的特许经营的运作方式之一，同时新建项目的项目性质也适合 BOT 的运作方式。本项目采用 BOT 运作方式，一方面赋予社会资本方工作的灵活性，统筹安排资金与工程规划；另一方面，鉴于本项目的工程性质、技术要求、运营维护模式、付费及调价机制等因素，BOT 运作方式能够便于政府方进行针对性管理。
本项目在 PPP 模式下采用 BOT 运作方式可有效缓解政府财政压力，并且可以充分发挥社会资本方投融资、建设、运营及维护的优势。本项目将对社会产生积极的影响，并且要使用公共资源，结合当前我国国情和某某区当地情况，政府需要拥有本项目资产的所有权。合作期满，项目公司将项目相关资产及权益全部移交给某某区人民政府或其指定的其他机构，更适合 BOT 运作方式。
1.4.2 运作方式说明 某某区人民政府授权某某某某经济开发区管理委员会作为本项目的实施机构，通过公开招标方式选择具备雄厚资本实力、先进的专业技术和管理理念与管理模式、市场化的管理体制和运营机制的合作社会资本达成合作，与其签订 PPP 合作协议。
PPP 合作协议签订后，由合作社会资本和政府出资代表某某绿岛建设投资有限公司共同出资设立项目公司。
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项目公司成立后，项目实施机构再与项目公司签订 PPP 项目合同。
项目合作期限内，政府拥有项目固定资产的所有权，项目公司享有项目固定资产的运维管理权和收益权。项目公司可与融资机构签订融资协议为本项目融资。在项目建设期，由项目公司进行投资、融资和建设；在项目运营期，由项目公司按照 PPP 项目合同约定对本项目进行运营维护，收取使用者付费。政府方对项目提供的公共产品和服务进行绩效考核，根据绩效考核结果向项目公司支付可行性缺口补助；合作期限届满，项目公司将项目相关资产及权益无偿移交给某某区人民政府或其指定的其他机构。
1.5 项目风险分配框架 1.5.1 PPP 项目风险的特点 PPP 模式下的项目建设及运营周期长、参与方多、经济风险和技术风险大等特点，决定了 PPP 项目在整个实施过程中存在更多的不确定因素。PPP 项目风险贯穿于项目整个生命周期，对项目建设程序各阶段，以及项目运营等成功完成将产生不确定性影响，这种不确定性可能导致项目受到损失，甚至导致项目失败。因此，采用 PPP 模式的项目除具有一般项目风险特征外，同时还具有自身的特殊性。
1、风险因素的多样性 PPP 项目参与方众多，涉及政府部门、社会资本方和其他建设部门，基于一系列的合同、协议，涉及的权利义务关系复杂，
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决定了其风险因素的多样性。项目中涉及到的政治、自然等外部环境及多种经济活动的影响也导致了 PPP 项目潜在风险因素的广泛性。另外，项目利益相关者众多，其对项目期望收益表现形式和衡量方式均有不同，从而导致同一风险对不同利益相关者的影响方式和作用形式也有多样性。
2、风险因素的高不确定性 由于 PPP 项目的融资模式的多样、投资结构多样、公司合作方式多样，导致 PPP 项目运作模式的多样。项目本身所具有的客观因素的不同，也导致不同类型 PPP 项目的风险表现不尽相同。
PPP 项目风险表现形式的多样性决定了风险的高不确定性。PPP 项目在我国的实践较短，由于没有固定模式可循，每一个 PPP 项目都是创新项目，就决定了 PPP 模式风险具有更高的不确定性。
3、风险因素的阶段性 PPP 项目风险的发展伴随项目的建设时序呈现明显的阶段性，这些阶段都有明确的界限、里程碑和风险征兆。
（1）在 PPP 项目建设程序的不同阶段，项目风险的大小呈明显的阶段性。例如，在基础设施项目建设初期，投入大量的资金用于购买建设材料设备、工程设备，支付施工费用，随着资金的不断的投入，项目风险也随之增大。
（2）PPP 项目所面临的主要风险种类也随时间的推移发生变化，有的风险贯穿项目始终，而有的风险只存在于项目的特定阶段。比如，政策风险、法律风险等始终贯穿整个生命周期，质
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量风险、完工风险主要发生在项目建设阶段。
4、风险因素的变化性 绝大部分的项目风险虽然具备偶然性，但不是突然爆发的， 是随着外界环境、实施条件和自身规律逐渐发展起来。项目外部条件和内部条件在渐变的环境下逐步发生变化时，项目风险性质、发生概率大小、损失严重程度也会随之改变。
1.5.2 项目风险因素识别 本 PPP 项目为基础设施建设的 PPP 项目，项目的建设必须要在对居民生活没有不良影响的先决条件下，符合社会大众需求，符合经济发展趋势，才能创造良好的经济效益和社会效益。同时，项目的建设要依据相关法律法规，保障项目的顺利进行。总体而言，本 PPP 项目投资建设、运营维护过程中存在的主 要风险包括：政策风险、法律及合同风险、资金风险、建设风险、运营及维护风险。
1、政策风险 （1）政府信用 PPP 项目政府方不履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和义务，给 PPP 项目带来直接或间接的损失或危害。
（2）政府决策和审批延误 由于政府缺乏对 PPP 项目的实践经验和能力、前期准备不足、信息不对称以及审批过程复杂等，造成项目时间的延长和成本的提高。
（3）政府干预
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政府直接干涉项目建设和运营活动，干预社会资本的自主决策权力以及强行取消、扣押、没收项目。
（4）政治/公众反对 项目实施的某些措施威胁到公共利益，从而引起政治甚至公众反对项目的建设或是导致项目成本增加等风险。
2、法律及合同风险 （1）法律及监管体系不完善 由于目前关于 PPP 的立法层次较低、效力较差、相互之间存在某些冲突、可操作性差等原因造成的损害。
（2）法律变更 相关法律法规（包括环境的、税收的和收入的调整）引起项目实施困难及成本增加、收益下降。
（3）第三方违约风险 除政府和社会资本方以外，其他项目参与者不完全履行或者拒绝履行相关合同约定的责任和义务，或者履行时间延误带来的损失和危害。
（4）税收调整 包括中央和地方税收政策法规变更带来的风险可能性。
（5）合同风险 合同设计不合理、无弹性、含糊不清使得合同之间存在冲突， 从而造成项目或者项目公司受损。
3、资金风险 （1）利率风险
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市场利率变动的不确定性导致 PPP 项目融资成本、资金财务成本变化造成的收益变化。
（2）融资风险 金融市场不健全，融资结构不合理、获得融资的可能性因素引起的资金筹措困难等风险。
（3）通货膨胀 国家整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加。
4、建设风险 （1）工程建设变更 建筑工程的设计错误、可建造性差或者相关标准规范变化、合同变更等原因引起的工程建设变更。社会资本方引起的工程建设变更，相应风险由社会资本方承担；政府方引起的工程建设变更，相应风险由政府方承担。
（2）施工过程中发现文物 施工过程中发现历史文物导致项目建设投资增加、工期延长等风险。文化部门已经掌握全国地下文物的卫星物探数据，政府有关部门可以提前协调、组织保护等工作。
（3）地质灾害风险 建设用地发生严重危害地质条件，导致项目成本增加、工期延长等风险。
（4）环保、生态风险 由于政府或社会团体对项目的环保、生态要求提高导致项目
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的成本提高、工期延误或其他损失。
（5）投资控制风险 1）对施工承包商监管不力，施工承包商不能做到建设资金的专款专用，把工程建设资金挪作他用； 2）实施项目投资规模大、数量多，部分项目投资不确定性较大，存在投资大幅变动的可能而产生风险。原材料、运费和人工费等价格上涨将也将导致项目建设期出现成本超支的风险。
（6）供应风险 项目建设所需原材料、资源、机械设备等无法供应或供应不及时给项目带来损失。
（7）技术风险 由于所需技术不成熟、难以满足预定的标准和要求，或者适应性差，迫使社会资本追加投资。
（8）完工风险 由于各种原因（如进度、质量控制的不足等）造成项目无法按时、按量完成。其具体表现为建设工期拖延、成本超支、项目运营后达不到设计预定的目标等。
1）进度风险 本 PPP 项目工程内容较多，承包商建设能力低、管理经验不足等原因也将导致工程不能如期竣工。
2）质量风险 指项目达不到设计规定的技术经济指标。工程质量决定着项目能否正常投入运营，并在日后的运营过程中降低维护费用。但
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是，在建设过程中很多因素可能会影响到项目工程质量，如地形气候、建筑材料质量、施工承包商建设水平等，从而使项目达不到设计所规定的技术经济指标。
5、运营及维护风险 （1）政府部门违约 项目建成后政府方面提出项目内容（规模、功能、外观等方面）的实质性变更要求，导致项目公司需要承担过多的建设或者运营责任。
（2）社会资本方违约 项目运营及维护工作中，社会资本方不按照合同履行，如不依照行业标准、规范完成约定的工作，将导致项目功能等方面的实质性损失，影响项目的使用等。
（3）费用支付风险 指由于本 PPP 项目的运营状况或者服务过程中受经济、政治等因素的影响，导致项目公司应收取的费用不能按期收回。
（4）运营成本增加 由于管理等因素造成的运营成本超出预期。
6、不可抗力风险 （1）政治不可抗力 超出政府、社会资本方的预想，如战争、敌对行为等情况， 而导致的项目损失。
（2）建设期不可抗力 建设过程中发生灾难性自然灾害。
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（3）运营期不可抗力 运营及维护期间，发生灾难性自然灾害。
1.5.3 风险分配原则 合理的风险分配需要遵循一定的原则，这些原则必须具备两个功能，即：分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本，使 PPP 项目对各方都具有吸引力，任何一方只需要为他应该承担的风险而付出代价；在项目周期内，分配的结果可以培养各方理性和谨慎的行为，这意味各方要有能力控制分配给自己的风险，并为项目的成功而有效工作。本 PPP 项目风险分配将遵循以下几点原则：
1、由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。
PPP 项目中一方对某一风险最有控制力意味着他处在最有利的位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失，从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的，同时由于风险在其控制力之内，使其有动力为管理风险而努力。按照此原则，应该把建设风险分配给社会资本方，因为社会资本方处在最有利的位置控制项目的建设过程，他可以通过建设合同将建设风险转移给建设承包商，但他将仍然对公共管理部门负首要的责任；而有些风险如政策风险、法律变更风险、国有化风险则需要由更有控制力的公共部门来承担，因为公共部门作为政府或政府的代表，有能力影响规章制度、政策、法律和其它规定，处在比社会资本更有力的位置来识别、评价和控制这些风险。
2、承担的风险程度与所得回报相匹配。
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按照上述原则，PPP 项目的大部分风险基本上都可以得到合理的分配，但仅限于容易判断出哪一方更有控制力的风险，而PPP 项目中还存在一些双方都不具有控制力的风险，如不可抗力风险，对于双方都不具有控制力的风险，分配时则应综合考虑风险发生的可能性、政府自留风险时的成本、政府减少风险发生后所导致的损失和社会资本承担风险的意愿。如果社会资本要求的补偿超过了公共部门自己承担风险时支付的成本，则公共部门是不会接受的。因此，“承担的风险程度与所得回报相匹配”也应是项目风险分配的一条原则。
3、承担的风险要有上限。
在实际项目中的合同实施阶段，项目的某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害比之前估计的要大的多。出现这种情况时，不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风险，否则必将影响这些大风险的承担者管理项目的积极性，因此， 应该遵从“承担的风险要有上限”的原则。
综上所述，本 PPP 项目的风险分配应该遵从三条主要原则：
由对风险最有控制力的一方控制相应的风险；承担的风险程度与所得回报相匹配；承担的风险要有上限。
1.5.4 风险分配框架 根据以上关于风险分配原则，本项目政府和社会资本方具体风险分配参见表 1-3：风险分配框架表。
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表 1-3 风险分配框架表 承担主体 风险类别
政府
社会资本
共担
政策风险 政府信用 √
政府决策和审批延误 √
政府干预 √
政治/公众反对
√
法律及合同风险 法律及监管体系不完善
√ 法律变更
√ 第三方违约风险
√
税收调整 √
合同风险
√
资金风险 利率风险
√
融资风险
√
通货膨胀
√
建设风险 工程建设变更
√ 施工过程中发现文物﹡ √
地质灾害风险
√ 环保、生态风险
√
投资控制风险
√
供应风险
√
技术风险
√
完工风险
√
运营及维护风险 政府部门违约 √
社会资本方违约
√
费用支付风险 √
运营成本增加
√
不可抗力风险 政治不可抗力事件
√ 建设期不可抗力
√ 运营期不可抗力
√ ﹡注：文化部门已经掌握全国地下文物的卫星物探数据，政府有关部门可以提前协调、组织
保护等工作。
1.5.5 项目主要风险的应对措施
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1、社会资本方在选择参与 PPP 项目之前要充分评估企业自身的经济和融资能力，避免在融资期限内不能获得项目所需资金。
2、社会资本方在参与 PPP 项目时，对于政府提供的优惠条件、补贴政策的可行性及可靠性做好充分评估，避免在项目进行过程中由于政府支付不足影响到项目的进展，使得 PPP 项目搁浅。
3、PPP 项目法律环境的变化会给项目带来难以预料的影响， 为了规避由法律环境变化而引起的风险，需要聘请专家型法律顾问，一同参与项目的融资、建设等环节，以确保项目公司的工作符合现行法律法规。
4、在 PPP 项目中涉及的融资金额巨大，必然面临着利率变化的风险。应对方法主要有：
（1）固定利率贷款担保； （2）同银团和其他金融机构密切合作； （3）运用封顶、利率区间、保底等套期保值技术以减少利率变化的影响。
5、资金使用风险的防范和控制措施一般有以下几方面：
1）加大对施工承包商的资金使用监管，如承包商必须到项目公司指定的银行开户，建设款划入指定的账户，定期报告项目各标段资金余额等； 2）股东各方按期、按用资计划将款项划拨到相应的备用金账户，然后进行资金管理和控制，定期进行相互账务交底；
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3）实施资产审计制度，审查项目公司的资产负债情况、资产减值与资产损失情况、现金流量情况，以便清楚掌握资金的使用情况和项目公司的资产情况。
6、项目公司或者社会资本方可以通过相关协议，如项目建设承包合同、完工担保合同等将完工风险转移到承建商方面。
1.6 项目总投资及回报机制 1.6.1 项目总投资估算及资金筹措 本项目总投资估算为 69970.00 万元。项目资金采用 PPP 模式筹措。
1.6.2 回报机制 1、回报机制 本项目的回报机制采用可行性缺口补助方式。
2、资金来源 资金来源为使用者付费和某某区本级财政一般公共预算。
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第二章 项目财政承受能力论证
2.1 项目财政承受能力概述 依据《某某院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）和《财政部政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）的有关政策、精神、指引和方法，现对某某某某经济开发区基础设施及湿地公园 PPP 项目财政承受能力进行论证。
PPP 项目财政承受能力论证是为了更好地明确识别、测算政府在 PPP 项目中的各项财政支出责任，科学评估项目实施对项目全生命周期内年度财政支出的影响，为 PPP 项目财政管理提供依据，是政府履行合同义务的重要保障，有利于有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。论证主要包括责任识别、支出测算、能力评估、信息披露和结论等五个部分。
2.2 责任识别 根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》 （财金〔2015〕21 号），PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任， 主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。结合本项目具体情况，责任识别如下：
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1、股权投资支出责任 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目由政府出资参股项目公司，政府承担股权投资支出责任。
2、运营补贴支出责任 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。项目付费机制为可行性缺口补贴。使用者付费不足部分， 由政府以可行性缺口方式补贴。
3、风险承担支出责任 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。本 PPP 项目中，政府需承担 PPP 合同中约定的法律风险、政治风险以及因政府方原因导致合同终止等突发情况产生的财政或有支出责任。
4、配套投入支出责任 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。本项目不考虑配套投入支出责任，政府不承担配套投入支出责任。
综上所述，根据项目基本情况，本 PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资支出责任、运营补贴支出责任和风险承担支出责任。
2.3 支出测算
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综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
2.3.1 股权投资支出 本 PPP 项目政府方股权投资支出为 699.7 万元。
2.3.2 运营补贴支出 1、项目建设成本 本项目建设成本估算为 69970 万元。
建设成本实际数额以经双方共同认可的有资质的第三方专业机构审计的竣工决算为准。若因非政府方原因导致建设成本实际数额超出清单控制价按照中选社会资本投标报价中的下浮率下浮后的数额，超出的该数额的部分由中选社会资本自行承担。
2、运营维护成本 本项目基础设施部分的市政道路及其附属设施运营维护成本按照如下标准测算：本项目运营期为 18 年，大修时间安排在 运营期第 12 年,大修费平均为 480 万元/公里；中修时间安排在运 营期第 6 年和第 18 年，中修费平均 160 万元/公里，运营期第一 年的年养护管理费用为 16 万元/公里，之后年养护管理费用按每年增长 3%考虑，在大、中修年度，日常运营维护费用减半。运营维护服务费涵盖全部运营服务内容，包括日常维护保养费用、预防性养护工程费用、专项维修工程费用等。
本项目市政道路总长度 11.64 公里，年运营维护费见表 2-1。本项目湿地公园（含河道）的年运营维护费按照 7 元/平方 米测算。本项目湿地公园（含河道）面积共 789 亩，合 525999.95 平方米，年运营维护费 368.20 万元。
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运营期每年年初由项目公司制定运营维护计划，经实施机构批准后执行；年末由实施机构对当年运营维护成本进行审核，审核结果作为当年实际运营维护成本。
3、投资收益率及合理利润率 参照国内同行业收益率及利润率水平，并结合现行银行利率及财务风险，考虑本项目实际情况，本项目投资收益率及合理利润率暂按现行人民币 5 年期以上贷款基准利率 4.9%适当上浮一定比例，取 6.5%进行测算。投资收益率及合理利润率的最终数值在社会资本采购环节以 6.5%为招标上限通过竞争确定。
4、项目运营收入 本 PPP 项目运营可带来现金流的使用者付费内容有：广告权收益、冠名权收益。
本项目所在区域某某某某经济开发区内，其中不乏全省乃至全国著名的企业，如中国电子科技集团公司第五十四研究所、金凤扒鸡、康师傅矿泉水、君乐宝、同辉电子，区内有双创园、军民融合产业园。各企业均有广告宣传需求，并与管委会有初步合作意向。本项目可考虑通过企业冠名，如“君乐宝广场”方式收取冠名权收益；以允许企业在项目范围内设置广告设施的方式收取广告收益权，如 LED 示范路。
广告权收益暂按 400 个广告位，每个广告位 2 万元/年广告 收益测算，每年广告权收益 800 万元；冠名权收益暂按 10 家企 业冠名，每家企业 50 万元/年冠名费测算，每年冠名权收益为 500 万元。
本项目运营年收入为 1300 万元。
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6、运营补贴支出测算 本项目各年政府...
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