最新《中华人民共和国土地管理法实施条例》重点内容全面解读
前言：
新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》 （ 以下简称《条例》 ）
于近日公布， 《条例》 自 2021 年 9 月 1 日起施行。
这是《土地管理法实施条例》自 1998 年全面修订后的第二次全面修订。新《土地管理法实施条例》 认真贯彻落实中央严格保护耕地要求， 《条例》在《土地管理法》 制度框架下， 从八个方面进一步强化耕地保护：
聚焦土地征收、集体经营性建设用地入市、 宅基地管理等重点问题， 强化对耕地的保护， 针对耕地“非农化” 、 “非粮化” 以及“合村并居” 中违背农民意愿等突出问题， 进一步明确制度边界， 强化法律责任。
一、 《条例》 修订出台的背景 党中央、 国务院高度重视土地制度改革。
在全面总结土地征收、 集体经营性建设用地入市、 宅基地制度改革试点等经验的基础上， 国务院提请全国人大常委会对土地管理法进行了修改完善。
修改后的土地管理法于 2020 年 1 月 1 日起施行。
为增强法律制度的可操作性， 确保党中央、 国务院关于土地制度改革的决策部署落实到位， 亟需对 1998 年国务院制定颁布的原《条例》 进行全面修订。
《条例》 在土地管理法确定的制度框架下， 聚焦土地征收、 集体经营性建设用地入市、 宅基地管理等重点问题， 进一步细化相关制度措施， 强化对耕地的保护， 针对耕地“非农化” 、 “非粮化” 以及“合村并居” 中违背农民意愿等突出问题，进一步明确制度边界，强化法律责任，确保土地管理法得到全面贯彻实施。
二、 《条例》 明确的耕地保护制度 《条例》 贯彻落实党中央、 国务院的决策部署， 强化对耕地特别是永久基本农田的管理和保护， 针对耕地“非农化” 、 “非粮化” 等突出问题， 进一步明确制度边界， 强化法律责任。
一是规定国家对耕地实行特殊保护。
明确严格控制耕地转为林地、 草地、 园地等其他农用地， 并建立耕地保护补偿制度。
二是规定开垦耕地验收制度。
明确省级人民政府应当组织自然资源主管部门、 农业农村主管部门对“占补平衡” 开垦的耕地进行验收。
三是规范和细化土地整理。
明确制定土地整理方案的相关要求、 实施主体等，鼓励社会主体依法参与土地整理。四是明确耕地保护责任主体。
规定省、 自治区、 直辖市人民政府对本行政区域的耕地保护负总责， 国务院对其耕地保护责任目标落实情况进行考核。
五是严格法律责任。
加大了对破坏耕地、 拒不履行土地复垦义务等违法行为的处罚力度，增加了对耕地“非粮化” 的处罚规定。
三、 《条例》 在《土地管理法》 的基础上， 对土地征收制度作出的细化 为保护好被征地农民合法权益，《条例》 对土地征收制度作了进一步充实和完善：
一是细化征收程序。
增加征收土地预公告制度， 明确土地现状调查、 社会稳定风险评估的要求； 征收土地申请批准后， 地方人民政府发布征收土地公告， 公布征收范围、 时间等具体工作安排， 对个别未达成征地补偿安置协议的作出征地补偿安置决定， 并依法组织实施。
二是规范征收补偿。
规定地方人民政府应当落实土地补偿费等有关费用， 保证足额到位， 专款专用， 有关费用未足额到位的， 不得批准征收土地。
明确省、自治区、 直辖市制定土地补偿费、 安置补助费的分配办法。
三是强化风险管控。
明确将社会稳定风险评估作为申请征收土地的重要依据， 并对风险防范措施和处置预案作出规定。
四是保障被征地农民的知情权、 参与权、 监督权。
要求社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、 村民委员会和其他利害关系人参加； 多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征收补偿安置方案不符合法律、 法规规定的， 县级以上地方人民政府应当组织听证。
四、 《条例》 在农民宅基地合法权益保障方面作出的规定 《条例》在宅基地管理等直接关系农民利益的问题上，只做加法、 不做减法，并针对“合村并居” 中违背农民意愿等突出问题作出了限制性规定。
一是保障农民合理的宅基地需求。
要求县级以上地方人民政府按照国家规定安排建设用地指标， 合理保障本行政区域农民宅基地需求。
市、 县、 乡（ 镇）
国土空间规划和村庄规划要科学划定宅基地范围。
二是规范宅基地管理。
明确宅基地申请、 审核批准程序； 农民依法自愿有偿退出的宅基地， 应当优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。
三是禁止侵犯农民依法取得的宅基地权益。
明确禁止违背农民意愿强制流转宅基地， 禁止违法收回农民依法取得的宅基地， 禁止以退出宅基地作为农民进城落户的条件， 禁止强迫农民搬迁退出宅基地。
五、 《条例》 在《土地管理法》 的基础上， 对集体经营性建设用地“入市”制度作出的细化 完善集体经营性建设用地“入市” 制度， 对于建立完善城乡统一的建设用地市场具有十分重要的意义。
《条例》 主要在以下方面作了进一步细化：
一是加强规划管控。
明确国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途， 自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出规划条件， 明确“入市” 土地界址、 面积、 用途、 开发建设强度， 并会同有关部门提出产业准入和生态环境保护等要求。
二是明确交易规则。
规定土地“入市” 需编制相应方案， 双方要签订书面合同， 并报自然资源主管部门备案； 土地使用者应当及时支付用地价款， 依法缴纳相关税费； “入市” 土地使用权再流转的， 应当签订书面合同， 并书面通知土地所有权人。
六、 《条例》 在优化用地审批程序方面作出的规定 《条例》 贯彻落实国务院用地审批有关改革精神， 对农转用审批制度作了优化。
一是减少审批层级。
规定市、 县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案， 报有批准权的人民政府批准， 删除现行条例“逐级” 上报审批的规定。
二是简化审批材料。
对原“一书四方案” （ 建设用地呈报书和农用地转用方案、 补充耕地方案、 征收土地方案和供地方案）
进行合并调整， 整合为农用地转用方案和征收土地申请， 并明确农用地转用方案内容。
三是合并审批事项。
合并办理单独选址建设项目用地预审与选址意见书。
七、 《条例》 在建设用地管理方面作出的规定 为提高土地节约集约利用水平， 保障土地的可持续利用， 《条例》 就建设用地管理作了以下规定：
一是明确建设用地要求。
规定建设使用土地的， 应当符合国土空间规划、 土地利用年度计划和用途管制要求，严格执行建设用地标准，并采取有效措施防止、减少土壤污染。
二是严格土地利用计划管理。
要求各级人民政府加强土地利用计划管理， 实行建设用地总量控制，县级以上地方人民政府自然资源主管部门应当将年度建设用地供应总量、 结构、 时序、 地块、 用途等向社会公布， 以稳定社会预期。
三是完善临时用地规定。
规定临时用地期限一般不超过二年， 建设周期较长的能源、 交通、 水利等基础设施建设临时用地期限不超过四年。
八、《条例》要点梳理
重点一：最严耕地保护制度 1.将遏制耕地“非农化”和防止耕地“非粮化”写进法律。第一次对农用地之间的转化进行约束，《条例》规定：国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，并建立耕地保护补偿制度。
2.首次明确省人民政府耕地保护主体责任。首次从行政法规层面明确了耕地保护的责任主体，《条例》规定：省级人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。国务院对省、自治区、直辖市人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核。
重点二：最严土地违法行为处罚力度 3.违法用地违法成本大幅度提高。为了加大对土地违法行为的打击力度，采取长牙齿的措施切实保护耕地，《条例》实施史上最严格的土地管理制度非法占用土地每平方米罚款额度由原来的 30 元以下调整为 100 元以上 1000 元以下。如 1 亩违法用地，罚款额度由原来的最高 0.06 万元至 1.9 万元调整为 6.6 万元至 66 万元，天价罚款是违法者难以承受的。
4.破坏耕地将面临巨额处罚。对非法破坏耕地的行为，罚款额度由之前的耕地开垦费 2 倍调整为 5 倍以上 10 倍以下;破坏黑土地等优质耕地的,从重处罚。增加了违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的处罚措施。对非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的,由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正;逾期不改正的,按占用面积处耕地开垦费 2 倍以上 5 倍以下的罚款。
重点三：农民宅基地权益 新的《条例》将“宅基地管理”单列一节，在宅基地管理等直接关系农民利益的问题上，只做加法、不做减法。
5.保障宅基地用地指标和范围。要求县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域内农村村民宅基地需求，国土空间规划和村庄规划应当科学划定宅基地范围。
6.农村宅基地实行有偿退出，牢记四个禁止性保障措施。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。新的《条例》专门作出四个禁止规定：禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。
重点四：土地征收程序 7.土地征收更加规范化。新的《条例》以维护被征地农民合法权益为核心，对《土地管理法》规定的土地征收程序进行了细化规定，规范了征收了补偿，明确有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。强化风险管控，保障被征地农民的知情权、参与权、监督权。
重点五：集体经营性建设用地入市 8.完善集体经营性建设用地“入市”制度。《条例》主要在以下方面作了进一步细化：一是加强规划管控。明确国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，自然资源主管部门应当依据国土空间规划提出规划条件，明确“入市”土地界址、面积、用途、开发建设强度，并会同有关部门提出产业准入和生态环境保护等要求。二是细化了入市程序、明确交易规则。规定土地“入市”需编制相应方案，双方要签订书面合同，并报自然资源主管部门备案；土地使用者应当及时支付用地价款，依法缴纳相关税费；“入市”土地使用权再流转的，应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。
重点六：国土空间规划 9.以国土空间规划统筹城乡发展布局。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，是党中央作出的重大决策部署。新的《条例》在《土地管理法》关于国土空间规划体系和编制要求的基础上，用“国土空间规划”取代原来的“土地利用总体规划”，明确了国土空间规划的效力和内容，规定国土空间规划应当统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确建设用地规模、耕地保有量、永久基本农田保护面积和生态保护红线等要求，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。
重点七：建设用地和农用地转用审批流程 10.持续优化建设用地和农用地转用审批流程。一是合并预审和选址意见书；二是减少审批层级，规定市县人民政府组织自然资源等部门拟定农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准，删去原来“逐级”上报审批的规定；三是简化建设用地报批材料，将现行的“一书四方案”合并调整，按照“批什么就审什么”的要求，整合为农用地转用方案和土地征收申请，并明确了有批准权的人民政府对农用地转用方案和土地征收申请审查的要点；四是明确国务院和省级人民政府在土地征收审批中，主要是对土地征收的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的公共利益确需征收土地情形以及是否符合法定程序进行审查；五是将征地补偿安置方案的决定权交由县级以上地方人民政府负责。
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